11:3821.12.10

Обеим палатам Федерального Собрания России рекомендовано воздержаться от ратификации Договора о разграничении морских пространств между Россией и Норвегией в его нынешней редакции

Обеим палатам Федерального Собрания России рекомендовано воздержаться от ратификации Договора о разграничении морских пространств между Россией и Норвегией в его нынешней редакции

Такое правовое заключение по вышеуказанному документу дал член научно-экспертного совета Морской коллегии при правительстве Российской Федерации Г.М. Мелков. ИА «Nord-news» c согласия автора публикует правовое заключение в сокращённом виде.
Договор «не отражает в полной мере интересов Российской Федерации в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане»
«До 313 тысяч тонн вылавливается в западных районах Баренцева моря, которые по подписанному Договору отходят Норвегии»; в Договоре «нет положений относительно сохранения доступа отечественного флота для ведения промысла в традиционные западные районы Баренцева моря, которые отходят под юрисдикцию Норвегии».
«Впервые морской район, подпадающий под действие Договора о Шпицбергене 1920 года, также переходит под юрисдикцию Норвегии»; «отсутствуют положения относительно сохранения действующих мер регулирования рыболовства, принятия единых для всех районов промысла правил рыболовства, продолжения совместных научных исследований, установления переходного периода для смежного участка, который в большей части отошел к Норвегии».
С вступлением Договора в силу теряют свое значение «Нота Посольства СССР от 15 июня 1977 года о непризнании нами 200-мильной рыбоохранной зоны Норвегии вокруг архипелага Шпицберген, а также положения Договора о Шпицбергене 1920 года о равных правах его участников к занятию рыболовством в этом районе».
Сделан вывод: «Таким образом, подписанный и готовящийся к ратификации Договор о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане не соответствует национальным рыболовным интересам России и может привести к потере не менее 300 тыс. тонн ежегодного вылова Северного и Западного бассейнов».
Общая характеристика договорных положений о линии разграничения морских пространств
До заключения Договора 2010 г. в Баренцевом море и в целом в западной части Северного Ледовитого океана, составляющей район размежевания юрисдикций России и Норвегии, обозначались следующие морские границы (не являющиеся государственными) и предлагались следующие разграничительные линии:
- границы района действия Договора о Шпицбергене 1920 года («Шпицбергенский прямоугольник» - образован двумя меридианами и двумя параллелями);
- граница полярного сектора, установленная Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. (по меридиану к Северному полюсу) не для целей разграничения континентального шельфа;
- предложенная Норвегией линия разграничения континентальных шельфов двух соседних государств, проведенная по принципу равного отстояния от соответствующих ближайших точек на побережье материковых и островных территорий, над которыми соответствующее государство осуществляет суверенитет.
В Договоре 2010 года вместо двух последних линий предложены координаты точек новой «линии разграничения морских пространств между Сторонами в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане» (статья 1 Договора).
Для иллюстрации к Договору приложена карта-схема, на которой эта новая разграничительная линия показана. Однако эта карта-схема не иллюстрирует положение новой линии в сравнении с упомянутыми выше другими разграничительными линиями - теми, которые стороны отстаивали до 2010 года. Такая общая схема - более репрезентативная - опубликована на сайте МИДа Норвегии (приложение 1 к настоящему правовому заключению).
Из последней схемы видно, что, если исходить из равного «юридического веса» правовых позиций и Норвегии (равноотстоящая линия), и СССР/России (линия Постановления 1926 г.), то, при самой общей оценке, достигнутый пространственный компромисс - примерно сбалансирован.
Следовательно, остается выяснить:
- какова «юридическая значимость» (термин Международного Суда ООН) равноотстоящей линии, отстаиваемой Норвегией, на всем ее протяжении.
- какова «юридическая значимость» секторальной линии, отстаиваемой СССР/Россией, на всем ее протяжении.
- правомерна ли для целей делимитации и оправдана ли с точки зрения баланса интересов Сторон Договора замена конкретных понятий - «континентального шельфа», «исключительной экономической зоны» и т.д. - более общим понятием - «морских пространств».
Необходимо также, с учетом предыдущей договорной практики разграничения на море, оценить, сбалансирована ли защита сложившихся и реализовывавшихся на протяжении многих лет экономических прав населения прибрежных районов в «переходный» период - между сложившимся правовым положением (до Договора 2010 г.) и новым, которое наступит после вступления этого Договора в силу.
Кроме того, необходимо проверить обоснованность вывода законодательного органа власти приарктического субъекта РФ, наиболее затронутого Договором 2010 г., о негативных последствиях его вступления в силу для прав России по Договору о Шпицбергене 1920 г.
«Юридический вес» равноотстоящей линии, отстаиваемой Норвегией
Ключевой вопрос - насколько обосновано с точки зрения международного права предложение Норвегии использовать равноотстоящую линию между побережьями Норвегии и России на всем ее протяжении для разграничения континентального шельфа между двумя государствами?
Для ответа на этот вопрос важен учет практики Международного Суда ООН по спорам о морских границах. Международный Суд подчеркнул, что в Женевскую конвенцию о континентальном шельфе 1958 г. не была включена «какая-либо существовавшая ранее обычная норма права или возникающая норма, согласно которой делимитация районов континентального шельфа между смежными государствами должна, если только стороны не договорились об ином, осуществляться на основе равного отстояния - особых обстоятельств. Такая норма, конечно же, была включена в статью 6 названной Конвенции, но это - только конвенционная норма»1 (Суд имеет в виду здесь норму о равном отстоянии и учете особых обстоятельств).
Этой позиции в отношении толкования положений Женевских конвенций 1958 г. о равном отстоянии и особых обстоятельствах Суд последовательно придерживался в делах и по другим межгосударственным спорам. Так, в деле по спору между США и Канадой о единой разграничительной линии в заливе Мэн (1984 г.) Суд отметил, что международное право не свидетельствует о том, что конвенционное правило о равном отстоянии - особых обстоятельствах «трансформировалось в норму общего международного права»2. Нет каких-либо доводов в пользу того, чтобы утверждать, что «положения статьи 6 Конвенции о континентальном шельфе 1958 г. стали общим правилом, применимым в таком качестве ко всякой делимитации на море»3.
Вместе с тем суд признал практическое удобство делимитации по равному отстоянию. Как определил суд, «равноотстоящей называется линия, каждая точка которой находится на одинаковом удалении от ближайших к ней точек на побережье каждого из соответствующих государств. Или, строго говоря, точек на исходных линиях, от которых отмеряется ширина территориального моря вдоль таких побережий»4. Суд подчеркнул, что «метод делимитации по равному отстоянию очень удобен, и он использовался в значительном числе случаев делимитации. Это метод, который можно использовать почти при любых обстоятельствах». Названный метод имеет несомненное достоинство: «например, любой картограф может de facto нанести разграничительную равноотстоящую линию на подходящие карты». Коротко говоря, «никакой другой метод делимитации не имеет такого же сочетания практического удобства и определенности применения»5.
Таким образом, с учетом толкования судом применимого права, в южной части района разграничения - пока равноотстоящая линия отсчитывается от материковых арктических побережий Норвегии и России - позиция Норвегии юридически вполне обоснована и сопоставима с позицией России.
Однако, в центральной и северной частях разграничиваемого района соотношение правовых позиций резко улучшается в пользу России.
Здесь равноотстоящую линию Норвегия предложила отсчитывать не от материкового побережья Норвегии, а от побережья островов Шпицберген.
Но от побережья островов Шпицберген нельзя отсчитывать ни территориальное море Норвегии, ни континентальный шельф Норвегии (на это неоднократно указывалось специалистами по международному праву, в статьях опубликованных в журналах «Международное право», «Московский журнал международного права», в монографиях и учебниках по международному праву). Вокруг Шпицбергена нет ни территориального моря, ни континентального шельфа Норвегии в силу Договора о Шпицбергене 1920 г.
В то время как вокруг российских островов - Новая Земля, Земля Франца-Иосифа - есть, бесспорно, континентальный шельф России в силу международного права (ст.1 Конвенции о континентальном шельфе 1958 г.; ст. 121 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.).
Следовательно, была юридически не обоснованной сама постановка Норвегией предложения о разграничении по равноотстоящей линии континентального шельфа между указанными российскими островами и островами Шпицберген. Здесь есть только одна граница - восточная граница района действия Договора о Шпицбергене 1920 года. (Внутри этой границы у Норвегии и у России - равные права на экономическую деятельность - и на суше Шпицбергена, и в территориальных водах Шпицбергена). Эта граница проходит по меридиану восточнее того, который обозначен в Постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г.
Следовательно, на этапе переговоров российской делегации надо было обратить внимание норвежской стороны на отсутствие у нее правовых оснований настаивать на равноотстоящей линии в центральной и северной частях разграничиваемого района (в отличие от южной части района разграничения).
Вместо этого, российская делегация пошла на учет норвежской равноотстоящей линии в районах между российским островом Новая Земля и островами Шпицберген, между Шпицбергеном и Землей Франца-Иосифа, что отвечает интересам Норвегии, но не имеет правовой основы с точки зрения Договора о Шпицбергене 1920 г. В результате Россия понесла необоснованные пространственные потери своего континентального шельфа в этих районах, а Норвегия «приобрела» по Договору 2010 г. права на шельф к востоку от района действия Договора о Шпицбергене - при том, что у нее юридически нет шельфа в районе действия Договора о Шпицбергене.
Юридический вес «секторальной (меридиональной) линии», отстаиваемой Советским Союзом и, на начальном этапе, Россией
Основной консультант Договорно-правового отдела МИД СССР профессор МГИМО МИД СССР С.В. Молодцов так обосновывал правомерность разграничения между Норвегией и СССР континентальных шельфов по секторальной (меридиональной) линии:
«В районе Баренцева моря у СССР имеются как исторически сложившиеся правовые основания (советский сектор полярных владений, а также правооснования, вытекающие для Договора 1920 г. о Шпицбергене), так и иные «особые обстоятельства». И проведение равноотстоящей, или срединной, линии при разграничении прав прибрежных государств без учета этих факторов было бы несправедливо.
Сектор полярных владений СССР как особое, исторически сложившееся обстоятельство был учтен при разграничении районов юрисдикции в области рыболовства по соглашению 1977 г. между СССР и США, в соответствии с которым линия, разделяющая советскую и американскую зоны юрисдикции в области рыболовства шириной до 200 миль, совпадает с восточной границей советского арктического сектора, которая в свою очередь сложилась на основе договора между Россией и США об Аляске 1867 года.
На необходимость разграничения континентальных шельфов путем заключения между заинтересованными сторонами соглашений, основанных на принципе справедливости, обратил внимание Международный Суд ООН в своем решении от 20 февраля 1969 г. в связи со спором о разграничении континентальных шельфов в Северном море между ФРГ, с одной стороны, Данией и Голландией - с другой. В указанном решении Международный Суд ООН высказался за применение различных методов разграничения континентальных шельфов, включая метод эквидистанции, если их использование может привести к разумным результатам и будет отвечать принципу справедливости»6.
То есть некие правовые основания придерживаться для целей разграничения между Россией и Норвегией именно секторальной (меридиональной) линии у России были. Другой вопрос, что вряд ли Норвегия дала бы согласие на такое разграничение в южной части разграничиваемого района, поскольку, как выше было показано, здесь ее позиция вполне сопоставима с позицией СССР/России.
То есть, вряд ли можно было реалистично рассчитывать на заключение с Норвегией Договора, предусматривающего в этой южной части разграничение по секторальной (меридианной) линии. Такой Договор не отражал бы баланс интересов Сторон.
В таких условиях само по себе согласие российской делегации, МИДа России на отход от секторальной линии в этой южной части района разграничения и проведение линии разграничения по Договору между секторальной и равноотстоящей, при условии, что это согласие чем-то компенсировано, можно оценить как разумный компромисс.
А вот в центральной и северной частях разграничиваемого района у Норвегии вообще нет никакой иной линии для целей разграничения шельфа с Россией, кроме как меридианные линии - восточная граница района действия Договора о Шпицбергене и секторальная линия севернее этого района, обозначенная Постановлением Президиума ЦИК СССР 1926 года.
Следовательно, свое согласие с отступлением от секторальной линии в южной части разграничиваемого района российская делегация, МИД России могли бы увязать с безусловным принятием Норвегией позиции СССР/России по признанию границы российского континентального шельфа в центральной (между Шпицбергеном и Новой Землей) и северной (между Шпицбергеном и Землей Франца-Иосифа) частях разграничиваемого района. И поскольку здесь (к востоку от линии, установленной Постановлением Президиума ЦИК СССР 1926 г., к востоку от восточной границы района действия Договора о Шпицбергене) у Норвегии нет никаких правовых оснований на континентальный шельф, она, скорее всего, пошла бы на такое предложение - в целях договорного подтверждения своих прав на шельф в южной части разграничиваемого района. А если бы не пошла - сохранилось бы нынешнее статус-кво, которое тоже отвечает экономическим интересам России.
«Специальный район» и термин «разграничение морских пространств»
Согласно ст. 3 Договора: «В районе к востоку от линии разграничения морских пространств, находящемся в пределах 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря материковой части Норвегии, но за пределами 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации (далее именуемом Специальным районом), Российская Федерация с даты вступления в силу настоящего Договора вправе осуществлять суверенные права и юрисдикцию, вытекающие из той юрисдикции в исключительной экономической зоне, которую Норвегия иначе была бы вправе осуществлять по международному праву».
На первый взгляд кажется, что это - приобретение Россией участка норвежской исключительной экономической зоны, своеобразная компенсация за потерю по Договору своих бесспорных районов континентального шельфа - в центральной и северной частях разграничиваемого района. Однако при детальном рассмотрении оказывается, что это не так.
Во-первых, не ясны границы этого Специального района.
Во-вторых, теперь протесты Исландии, Испании, других государств против введения Норвегией 200-мильной зоны вокруг Шпицбергена косвенно «переводятся» на Россию.
В-третьих, не ясно соотношение двух терминов, используемых в Договоре 2010 г.: «специальный район» и «спорный район»; не ясно соотношение последнего и района действия советско-норвежского соглашения 1978 г. (о рыболовстве в смежном участке южнее района действия Договора о Шпицбергене).
В четвертых, есть вопрос по уместности термина «разграничение морских пространств».
Единая разграничительная линия - и континентального шельфа, и исключительной экономической зоны - уже достаточно распространенная практика, поэтому сам по себе такой термин в названии и тексте Договора 2010 года - не юридическая сенсация.
Однако в рассматриваемом случае, в силу фактора Шпицбергена, этот юридический ход более выгоден Норвегии, чем России.
По ст. 2 Договора 2010 г. «Каждая Сторона соблюдает линию разграничения морских пространств, установленную в Статье 1, и не претендует на, и не осуществляет какие-либо суверенные права или юрисдикцию прибрежного государства в морских пространствах за пределами этой линии».
Эту формулировку Договора 2010 г. любой международный суд или арбитраж воспримет в том смысле, что Россия признает суверенные права и юрисдикцию Норвегии к западу от этой разграничительной линии.
То есть и на те районы - к западу от разграничительной линии, - которые находятся восточнее границ района действия Договора о Шпицбергене. Тем самым Россия признает наличие континентального шельфа Норвегии и 200-мильной зоны вокруг Шпицбергена.
А до Договора 2010 года Россия отрицала легитимность 200-мильной зоны Норвегии и шельфа Норвегии вокруг Шпицбергена.
Положения Договора о «переходном периоде»
В ст. 2 Приложения I к Договору предусмотрено: «В бывшем спорном районе в пределах 200 морских миль от материковых частей России или Норвегии технические правила в отношении, в частности, размера ячеи сетей и минимального промыслового размера, установленные каждой из Сторон для своих рыболовных судов, применяются в течение переходного периода сроком в два года с даты вступления в силу настоящего Договора».
Во-первых, термин «бывший спорный район» Договором 2010 г. не определен.
Во-вторых, два года - это очень короткий период для столь резкого ухудшения для российских рыбаков правового положения, существовавшего до заключения Договора 2010 г.
Практика обозначает более длительные сроки для адаптации рыбной промышленности к новым правовым условиям. Так, по Соглашению между СССР и Швецией о принципах делимитации морского района в Балтийском море от 13 января 1988 года, был разграничен спорный район в Балтийском море. Поскольку в этом спорном районе ранее вели промысел рыбаки обоих государств, Соглашение предусмотрело переходный период «в двадцать лет», в течение которого рыбакам обоих государств сохраняется право вести промысел в бывшем спорном районе в согласованных объемах.
Вопрос о негативных последствиях вступления Договора 2010 года в силу для прав России по Договору о Шпицбергене 1920 года
На первый взгляд, таких последствий нет. Согласно ст. 6: «Настоящий Договор не наносит ущерба правам и обязательствам по другим международным договорам, участниками которых являются и Российская Федерация, и Королевство Норвегия, и которые являются действующими на момент вступления в силу настоящего Договора».
Но это - обще сформулированное правило. По отношению к нему любые конкретные обязательства, взятые Россией по Договору 2010 г., будут рассматриваться как специальное правило.
А в силу общих принципов права (а они, согласно Уставу ООН, являются источником международного права) lex speciales derogat lex generales (специальное правило отменяет общее).
Поэтому отмеченные выше (п. 4 настоящего заключения) обязательства России признать, что юрисдикция и суверенные права Норвегии распространяются на морские 200-мильные районы вокруг Шпицбергена, будут квалифицироваться как специальная норма.
В соответствии с этим, после вступления в силу Договора 2010 г. наступают следующие негативные для России последствия для ее прав по Договору о Шпицбергене 1920 г.
- У России более не будет оснований возражать против 200-мильной зоны Норвегии вокруг Шпицбергена (а до Договора 2010 года такие основания были согласно Договору о Шпицбергене 1920 года).
- У России более не будет оснований возражать против континентального шельфа Норвегии вокруг Шпицбергена (а до Договора 2010 года такие основания были согласно Договору о Шпицбергене 1920 года).
- У России более не будет оснований возражать против территориального моря Норвегии вокруг Шпицбергена (а до Договора 2010 года такие основания были согласно Договору о Шпицбергене 1920 года).
- Всякая экономическая деятельность России после вступления Договора 2010 года в силу в морских районах вокруг Шпицбергена на основе Договора о Шпицбергене становится юридически невозможной. Такая деятельность возможна только при ее полном подчинении законодательству Норвегии о ее территориальном море, 200-мильной зоне, континентальном шельфе.
То есть тот факт, что в Договоре 2010 г. нет никакого упоминания, ссылки на подтверждение прав России по Договору о Шпицбергене 1920 г., соответствует интересам Норвегии, но не России. Статьи 1, 2 и 3 Договора 1920 г. дают огромные права России: например, на равных с Норвегией и другими участниками Договора 1920 г. заниматься рыбным промыслом, добычей минеральных ресурсов не только в обозначенных координатах района действия Договора о Шпицбергене, но и на самих островах, которые находятся под суверенитетом Норвегии.
Если оставить всё так, как есть в Договоре 2010 г., без каких-либо изменений и дополнений в самом Договоре и в Приложениях 1 и 2 к нему, то следующим шагом Норвегии будет полный отказ от всех обязательств по Договору 1920 г. А это, в свою очередь, нанесет не только огромный экономический ущерб России, но большой политический ущерб, так как может вызвать целую цепочку притязаний к России:
- со стороны Японии (даст ей надежду на то, что Россия, подобно отказу от своих прав по Договору 1920 г., откажется и от своих прав по результатам Второй Мировой войны и рано или поздно Россия передаст Японии т.н. «северные территории»);
- со стороны США (что Россия рано или поздно откажется от своих прав в центральной части Берингова моря и ратифицирует Договор между СССР и США о разграничении морских пространств);
- со стороны других стран (надеющихся получить свою «долю» от эксплуатации «незаявленного района шельфа» в российском арктическом секторе, от которого согласно Заявке 2001 г. Правительство России отказалось).
Даже если Россия признает наличие вокруг островов архипелага Шпицберген исключительной экономической зоны Шпицбергена и континентального шельфа Шпицбергена, то всё равно Россия должна иметь равные права с Норвегией на использование живых и минеральных ресурсов такой исключительной экономической зоны и такого континентального шельфа. И это должно быть обязательно указано и в тексте самого Договора 2010, и в его приложениях 1 и 2.
Принцип пропорциональности и картографический аспект
Приведенный анализ показывает также, что осуществленное по Договору 2010 г. разграничение между Россией и Норвегией морских пространств, прежде всего, континентального шельфа, не выдерживает проверку критерием пропорциональности.
Международный Суд ООН высказался за «применимость критерия пропорциональности в качестве проверки справедливости результата делимитации»7. Суть этого критерия в том, что справедливое разграничение предполагает одинаковое или близкое к одинаковому соотношение между протяженностями побережий соответствующих государств в районе делимитации и между размерами (площадями) тех районов континентального шельфа каждого из государств, которые обозначены в результате такой делимитации.
Как показывает оценка картографов, в результате делимитации, осуществленной по Договору 2010 г., данный принцип пропорциональности явно нарушен в пользу Норвегии.
Выводы
Общая директива Президента Российской Федерации о необходимости договорно-согласованной базы разграничения между Норвегией и Россией континентальных шельфов и 200-мильных исключительных экономических зон несомненно востребована. Такое разграничение способствовало бы правовой стабильности в этом морском арктическом регионе.
Однако выполнена эта директива крайне не профессионально, с недопустимыми пространственными уступками России, не диктуемыми общим международным правом, с завуалированным отказом России от прав, предоставленных ей Договором о Шпицбергене 1920 г., при наличии существенного дисбаланса интересов двух государств в пользу Норвегии.
С учетом изложенного предлагается поддержать предложение законодательного органа Мурманской области и воздержаться от ратификации Договора 2010 года в его нынешнем виде».


1 Цит. по: Вылегжанин А.Н. Решения Международного Суда ООН по спорам о разграничении морских пространств. М.: Международный отношения. 2004. С. 114.
2 Там же. С. 115.
3 Там же.
4 Там же.
5 Там же.
6 С.В. Молодцов, Правовой режим морских вод. М.: Международные отношения. 1982. с. 210-211.
7 А.Н. Вылегжанин, Решения Международного Суда ООН. М.: Международные отношения. С. 109.

 

Поделиться: