Реформа электроэнергетики остается одной из самых противоречивых и спорных реформ последних двух десятилетий. Как известно, в результате преобразований 2002-2008 годов естественная монополия РАО «ЕЭС России» была ликвидирована, а на ее месте возникли государственные сетевые структуры, а также частные генерирующие и сбытовые компании. Однако, несмотря на формальное завершение реформы, процесс преобразований в электроэнергетике на этом не закончился. Непрекращающийся процесс реорганизации отрасли и сохраняющаяся неопределенность относительно будущего компаний в энергетическом комплексе отпугивали инвесторов. И поэтому идею создания новой единой компании «Российские сети», которая объединила распределительные (МРСК) и магистральные (ФСК) сети, некоторые эксперты рассматривают как очередную попытку правительства вернуть инвесторов в энергетику страны. Недавно состоялось годовое общее собрание акционеров «Российских сетей», на котором был избран совет директоров, его председателем стал экс-министр энергетики Сергей Шматко. Как в дальнейшем будет осуществляться реформа электроэнергетики, в интервью «Профилю» рассказал министр энергетики России Александр Новак.
ПРОФИЛЬ: Александр Валентинович, вокруг реформирования сетевого комплекса кипели нешуточные страсти: глава «Роснефти» Игорь Сечин продвигал вариант слияния сетевых компаний - ФСК и МРСК - в единую компанию, а вице-премьер Аркадий Дворкович отстаивал более мягкий вариант создания управляющей компании. Почему в итоге была выбрана вторая концепция?
Новак: Если говорить упрощенно, то первый вариант предполагал объединение под единую акцию, что, по сути, являлось возвратом к модели, существовавшей еще в советское время. Однако на сегодня в электросетевом комплексе много акционеров, а это значит, что на выкуп их акций нужно было бы потратить огромные средства, по нашим оценкам, от 400 млрд до 1 трлн рублей. Второй вариант, на наш взгляд, эффективнее по многим показателям. «Российские сети» превращаются в стратегического управленца, отвечающего за комплекс структур, которые в него входят. Объединяются и федеральная сетевая компания, которая является собственником магистральных сетей, и дочерние зависимые общества, включающие в себя распределительные сети. Основной функцией управляющей компании становится проведение единой корпоративной и технической политики, повышение эффективности всего электросетевого комплекса, привлечение инвестиций, в том числе и частных. При первой модели это было бы невозможно. Кроме того, вторая модель предусматривает конкуренцию между сетевыми организациями за тариф, возможность сравнения затрат - как операционных, так и капитальных - между собой. По сути, это должно привести к формированию более эффективных расходов за счет сравнения и учета лучших практик. Такая соревновательность при переходе на единую акцию также была бы невозможна. Так что, на наш взгляд, второй вариант в значительно большей мере отвечает задачам, поставленным президентом в плане повышения эффективности и надежности сетевого комплекса.
ПРОФИЛЬ: В столкновении двух описанных концепций многие увидели противоборство Игоря Сечина, которому приписывается авторство первой модели, и либерального крыла в правительстве под руководством вице-премьера Аркадия Дворковича, продвигавшего вторую модель. Насколько острым было противостояние?
Новак: Я бы не был так категоричен и не стал бы называть это противостоянием. Оба варианта предполагали некую консолидацию управленческих функций и проведение единой политики. Однако мы уже двадцать лет живем в условиях рынка и заинтересованы в привлечении инвестиций и развитии конкуренции, которая позволила бы снижать затраты и не давала бы возможностей для роста тарифов. На это опиралась вторая концепция.
ПРОФИЛЬ: Когда и как мы поймем, оказался ли выбранный вариант верным?
Новак: Эти параметры четко задокументированы. Распоряжением правительства в апреле была утверждена стратегия развития электросетевого комплекса, где указаны конкретные показатели, которые должны быть достигнуты в конкретные сроки. А в июне советом директоров «Россетей» одобрена стратегия развития компании. В обоих документах достаточно показателей, на которые мы можем ориентироваться. Например, перед нами стоят весьма амбициозные задачи в плане снижения операционных расходов - они должны быть сокращены уже в 2015 году на 15%, а в последующем - на 40%. Довольно жесткие требования касаются повышения эффективности инвестиционных расходов, здесь цель - минус 30%. Кроме того, существует показатель, который влияет на эффективность отрасли и на развитие инвестиционного климата, - это доступность подключения к инфраструктуре.
ПРОФИЛЬ: Это тот индикатор, который использует Всемирный банк для своего рейтинга Doing Business?
Новак: Именно. По этому показателю мы сегодня находимся в самом конце рейтинга. Задача, которая перед нами стоит, - сократить количество дней, которые уходят на подключение с момента подачи заявки, с 280 дней до 45 в 2015 году. Также необходимо сократить количество этапов процедуры подключения - с десяти до шести в 2015 году, и до четырех - в 2018 году. Есть еще два широко применяемых в мировой практике индикатора, которые позволяют оценить качество услуг в электросетевом комплексе. Это количество отключений на число жителей и длительность отключения. У нас пока такой учет ведется только в «МРСК-Центре». В 2011 году там проводились исследования, которые показали, что мы значительно отстаем от других стран. Мы понимаем, что этот индикатор крайне важен для оценки работы всего сетевого комплекса, поэтому наша задача - наладить систему мониторинга и перейти к ней с 2017 года по всей стране.
ПРОФИЛЬ: А кто будет контролировать выполнение этих задач? И есть ли план, которому нужно следовать, чтобы уложиться в установленные сроки?
Новак: Регулятором электросетевого комплекса является государство, оно и будет следить, как выполняются поставленные задачи. Для этого существует план-график принятия нормативно-правовых актов. В III-IV кварталах этого года будет принят документ, в котором прописаны три группы необходимых мер. Первая предусматривает проведение обязательного технологического и ценового аудита инвестпрограмм сетевых организаций. Вторая связана с утверждением критериев соответствия территориальных сетевых организаций понятию сетевой организации, которая получает тариф. Дело в том, что в последние годы у нас появилось большое количество территориальных сетевых организаций. Зачастую они работают неэффективно, у них нет необходимой технологической базы, квалифицированного персонала. При этом они вытягивают на себя из котлового тарифа значительную часть средств, становясь инструментом заинтересованных лиц, работающих в субъекте или муниципальном образовании. Поэтому мы ставим задачу по сокращению территориальных сетевых организаций к 2017 году на 50% и затем еще на 50% по отношению к уровню, который останется в 2017 году.
Третий комплекс мер касается регулирующих функций. Это переход на формирование тарифов на основе сравнительного анализа операционных и инвестиционных затрат - так называемый бенчмаркинг. Внутри «Россетей» работает 14 зависимых дочерних обществ, среди которых должна быть конкуренция, борьба за тариф с точки зрения снижения затрат. Cравнение разных практик также коснется инвестиционных расходов: мы планируем определять эталонный расход инвестиционного параметра. Это значит, что затраты на строительство подстанций и ЛЭП будут приводиться в соответствие с лучшими практиками. Надо будет анализировать и смотреть, у кого этот опыт наилучший. Сейчас все строят по-своему, и разница в стоимости похожих объектов составляет разы. Так что здесь есть огромный резерв для повышения эффективности.
ПРОФИЛЬ: Гендиректор «Россетей» Олег Бударгин просит увеличить инвестпрограммы сетевых компаний ни много ни мало на 450 млрд рублей. Как вы считаете, нужно это делать?
Новак: У нас инвестиционные программы росли достаточно высокими темпами, но сегодня они могут формироваться только на основе долгосрочного тарифообразования - RAB-регулирования, поэтому возможностей для увеличения инвестпрограммы нет. Электросетевой комплекс и так занимает в составе стоимости одного киловатт-часа электроэнергии достаточно высокую долю. В этом есть, конечно же, и чисто российская специфика (в других странах доля электросетевого комплекса ниже), которая связана с размерами страны, высоким износом оборудования. В электросетевом комплексе России 50% оборудования имеет износ более 50%. Это требует огромных инвестиций в модернизацию. Фактически эта работа активизировалась только в последние годы, за счет чего удалось остановить наращивание темпов износа. В том числе это стало возможным за счет роста инвестпрограмм. Однако сегодня требует решения еще и другая проблема - перекрестного субсидирования. И мы полагаем, что, если решить эту проблему, в долгосрочной перспективе вопрос с необоснованным ростом тарифов и инвестиционных расходов будет исчерпан.
ПРОФИЛЬ: В чем главный минус перекрестного субсидирования и каковы перспективы отказа от этой системы?
Новак: Минусы очевидны: из-за сдерживания тарифов для отдельных категорий потребителей на промышленные предприятия фактически переложены расходы малого и среднего бизнеса, населения. Это снижает конкурентоспособность наших предприятий по сравнению с иностранными и вынуждает их строить собственную, малую генерацию. У нас существует план, согласно которому решено снизить «перекрестку» с 220 млрд рублей в 2012 году до 50 млрд рублей в течение десяти лет. Конечно, это плавный график, но и он требует серьезных усилий.
ПРОФИЛЬ: В последнее время много говорится о том, что сетевикам надо дать возможность заниматься сбытовым бизнесом. Каково ваше отношение к этому предложению?
Новак: Мы эту идею не поддерживаем. В процессе реформы электроэнергетики произошло разделение на конкурентные виды деятельности - это генерация и сбыт, и неконкурентные - это сетевой бизнес, который регулируется государством и тарифы в котором устанавливаются государством. Сегодня законом запрещено совмещение конкурентного и неконкурентного вида деятельности. Причина проста: когда эти виды деятельности совмещаются, ликвидируется мотивация к сокращению издержек, поскольку затраты, которые можно было бы сокращать, перекладываются на неконкурентный вид деятельности. В итоге это может привести к увеличению тарифов, что мы не приветствуем. Есть и второй фактор - борьба за потребителя. Сегодня потребитель может прийти к любой сбытовой организации и заключить с ней договор. Если же сбытовая организация будет принадлежать сетевому комплексу, велика вероятность того, что потребитель будет вынужден приходить к сетевику. Тогда в этом секторе конкуренция полностью исчезнет со всеми вытекающими последствиями.
ПРОФИЛЬ: Почему тогда вообще возникла такая дискуссия?
Новак: Вопрос возник потому, что в рамках борьбы с неплатежами мы временно позволили региональным сетевым компаниям получить доступ к сбыту на отдельных проблемных территориях. Когда было принято решение провести конкурс, чтобы передать сбытовые функции конкурентному рынку, некоторые сетевики попросили оставить сбытовые функции у них. Но тот факт, что в долгосрочной перспективе это будет прерогатива конкурентного рынка, обсуждению не подлежит. Повторюсь, на то существует закон. Думаю, до конца года конкурс состоится.
ПРОФИЛЬ: Давайте тогда обратимся к конкурентному рынку. Существует мнение, согласно которому цели энергореформы не были достигнуты, поскольку на розничном рынке по-прежнему отсутствуют прямые договора между генераторами и потребителями.
Новак: Сегодня договора между потребителями и генераторами могут заключаться напрямую на оптовом рынке. Здесь задача, которая ставилась реформой, по большей части решена. Что касается розницы, то здесь мы поддерживаем и инициируем аналогичную систему, поскольку уверены, что возможность заключения долгосрочных договоров между потребителями и поставщиками повысит конкурентоспособность на рынке. Задача, которая перед нами стоит, - согласовать эту модель уже в текущем году и подготовить необходимые изменения нормативно-правовой базы.
ПРОФИЛЬ: Есть ли риск необоснованно высоких цен при внедрении этой модели?
Новак: Такой риск на рынке есть всегда, но мы считаем, что в целом такая система, наоборот, сформирует систему конкуренции за потребителя. При заключении долгосрочных договоров появляется стимул для проведения модернизации старого оборудования. Это приведет к снижению затрат, что, в свою очередь, должно вызвать и снижение тарифов. Рыночная модель должна приводить к снижению, а не к росту тарифов, хотя, конечно, риск роста существует. Государство должно использовать инструменты, которые позволяли бы нивелировать такие ситуации. Например, антимонопольное законодательство. Также должен работать механизм гарантированных инвестиций. Например, в местах, где есть дефицит электроэнергии и мощности и нет инвестора, который готов был бы строить соответствующую генерацию либо сети, государство должно обеспечивать специальные механизмы привлечения инвестиций под гарантию возврата капитала на конкурсной основе.
ПРОФИЛЬ: А на оптовом рынке системой прямых договоров вы довольны?
Новак: В целом да, хотя модель, бесспорно, несколько недоработана. Договора заключаются напрямую, однако на короткий период, что не создает мотивации для инвестирования средств. Надо переходить к более долгосрочному конкурентному отбору мощности и к созданию условий для привлечения рыночных инвестиций.
ПРОФИЛЬ: Насколько, по-вашему, реально выполнить озвученное президентом требование ограничить рост тарифов уровнем инфляции? Где компании будут брать средства на выполнение инвестпрограмм?
Новак: Мы считаем, что при том порядке тарифообразования, который определен на ближайшую перспективу, в существующие инвестпрограммы уложиться возможно. Понятно, что какие-то разовые расходы, как, например, строительство к чемпионату мира по футболу либо Олимпиаде, а перед этим - саммиту АТЭС во Владивостоке, требуют поддержки. Такие проекты должны финансироваться в том числе и с помощью федерального бюджета. Однако в целом тарифы, на наш взгляд, уже и так достаточно высоки. В последние годы они существенно выросли, что, как я уже сказал, создало у потребителей мотивацию заниматься малой генерацией. Этот период закончен. Я полагаю, что продолжать реализовывать инвестпрограмму в рамках инфляции реально.
ПРОФИЛЬ: То есть для сохранения эффективности идеальный уровень роста тарифов должен быть равен уровню инфляции?
Новак: На наш взгляд, верхняя планка могла бы быть на 1-2% выше, но и в пределах инфляции энергетики со своими задачами справятся.
ПРОФИЛЬ: В последнее время на рынке генерации происходит укрупнение, вес государства растет, новые частные инвесторы не появляются. Вас это не настораживает?
Новак: Я бы не сказал, что государству принадлежит большая часть генерирующих активов - частные компании здесь есть, а в государственных присутствуют частные акционеры. Например, в компании «Интер РАО», которую относят к государственным, доля государства напрямую от Росимущества составляет всего 13,7%. И эта доля будет продана в процессе приватизации. Дело в том, что, на мой взгляд, процесс формирования собственников, который шел во время реорганизации РАО «ЕЭС России», уже фактически завершился. Те собственники, которые пришли, скорее всего, и останутся. Эта модель сложилась и кардинально не меняется. Конечно, есть отдельные незначительные движения, но в целом все неизменно. Что касается гипотетического увеличения доли государства, то мы относимся к этому отрицательно. Конкуренция, которая существует сегодня, должна оставаться. У нас эффективно работают иностранные компании - Enel, E.On, Fortum. Они существенно снижают издержки, модернизируют оборудование. Так что, мне кажется, нет необходимости и целесообразности увеличивать государственное присутствие.
ПРОФИЛЬ: А есть ли почва для прихода новых инвесторов?
Новак: Никаких препятствий я для этого не вижу. Ситуация абсолютно рыночная. Если какой-либо актив будет привлекательным, на него найдутся желающие.
ПРОФИЛЬ: А может ли существенно измениться расстановка сил?
Новак: Прогнозировать это сложно. Если кто-то захочет продать свой бизнес, этому никто не сможет помешать. Единственное возможное препятствие - это необходимость соответствовать антимонопольным требованиям: в каждом регионе должна быть конкуренция.
ПРОФИЛЬ: И никаких административных препятствий нет?
Новак: Абсолютно.