Запрос общества и государственной власти на совершенствование законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов нарастает, а промедление в этом вопросе может привести к значительным негативным процессам в рыбной отрасли

Как ИА «Nord-news» уже сообщало, сегодня в Государственной Думе ФС РФ пройдут парламентские слушания «Законодательное обеспечение эффективного развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации», организованные комитетом по природным ресурсам, природопользованию и экологии нижней палаты парламента.
Для участия в слушаниях сформирована делегация Мурманской области, в которую вошли представители органов власти региона, Союза рыбопромышленников Севера, эксперты и руководители рыболовных компаний: Ирина Макерова, Геннадий Степахно, Станислав Никаноров, Вячеслав Зиланов.
В преддверии парламентских слушаний, Андрей Крайний, руководитель Федерального агентства по рыболовству, для ИА «ПродMag» дал развёрнцтый комментарий о законодательном обеспечении эффективного развития рыбохозяйственного комплекса страны:
- За последние годы сформирована достаточно обширная и глубокая нормативно-правовая база, направленная на регулирование рыболовства и сохранение водных биологических ресурсов. Подчеркну, «сохранение» столь же важно, сколь и «рыболовство».
На мой взгляд, основной задачей в нормативно-правовом регулировании в сфере рыбного хозяйства в настоящее время является гармонизация действующих норм законодательства Российской Федерации в этой сфере, совершенствование введенных механизмом регулирования, а также устранение внутренних противоречий и несоответствий, выявленных в результате правоприменительной практики.
Мы такую работу организовали два года назад в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».
Мониторинг правоприменения позволяет выявлять недостатки действующего законодательства с учетом позиции не только органов государственной власти, но и общества. А это, согласитесь, является необходимым условием для формирования объективных и действенных норм права, направленных на соблюдение интересов государства в целом и создание благоприятных условий для осуществления хозяйственной и иной деятельности организациями и гражданами.
Приведу конкретный пример из результатов проведенного мониторинга правоприменения Федерального закона от 20 декабря 2004 г. №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и актов Правительства Российской Федерации, принятых для его реализации. В части организации проведения конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления рыболовства подтверждена актуальность неоднократно высказывавшего Росрыболовством предложения о необходимости введения механизма реализации многоцелевого использования рыбопромыслового участка. Теперь этот вопрос прорабатывается, в первую очередь, при рассмотрении законопроекта по аквакультуре, в целях наиболее эффективного использования водных объектов как для рыболовства, так и для рыбоводства.
С созданием Таможенного союза, членом которого является Российская Федерация, созданием единого экономического пространства, формированием нормативно-правовой базы наднационального уровня, все более остро встает вопрос о необходимости гармонизировать национальное законодательство, в том числе в рыбохозяйственной сфере, с требованиями, устанавливаемыми актами Таможенного союза, например, в сфере технического регулирования. В настоящее время сложилась ситуация, когда терминология, используемая в техническом регламенте Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции», утвержденном Решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. № 880, не соответствует терминологии Закона о рыболовстве. Так, технический регламент и Закон о рыболовстве по разному определяют понятия «водные биоресурсы» и «уловы водных биологических ресурсов», а понятия «обработка» и «переработка», используемые в Законе о рыболовстве как самостоятельные, являются синонимами в Техническом регламенте.
Отсутствие в законодательстве четких определений понятий «обработка» и «производство продукции» явилось предпосылкой к неоднозначной трактовке самого понятия «прибрежного рыболовства».
Неоднозначность используемой в Законе о рыболовстве терминологии послужила одной из причин разработки одновременно нескольких редакций законопроекта, предусматривающих регулирование вопросов, связанных с осуществлением прибрежного рыболовства.
Наиболее отвечающим требованиям действующего законодательства, по нашему мнению, является законопроект, разработанный Росрыболовством и внесенный Минсельхозом России в Правительство Российской Федерации.
Законопроект с учетом требований технического регламента уточняет такие понятия, как «уловы водных биологических ресурсов», «рыболовство», «промышленное рыболовство», «прибрежное рыболовство», а также предусматривает допустимые случаи производства рыбной и иной продукции из уловов водных биологических ресурсов на судах рыбопромыслового флота при прибрежном рыболовстве.
Указанные положения законопроекта, в случае его принятия, позволят гармонизировать Закон о рыболовстве с актами Таможенного союза в соответствующей части, определить единое толкование терминологии, используемой при регулировании вопросов, связанных с осуществлением рыболовства, а также окажет положительное влияние на развитие прибрежного рыболовства и будет способствовать увеличению объема рыбной продукции, реализуемой на территории Российской Федерации.
Это лишь отдельный пример актуальности рассматриваемой проблемы, эффективное решение которой возможно при комплексной корректировке законодательства Российской Федерации в сфере рыбохозяйственной деятельности.
Другая проблема, решение которой предлагается законопроектом, - определение случаев осуществления промышленного и прибрежного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, без заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка.
В соответствии со статьями 33.1 и 33.4 Закона о рыболовстве для осуществления промышленного рыболовства в пресноводных водных объектах и прибрежного рыболовства во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации право на добычу (вылов) водных биоресурсов возникает у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в том числе на основании договора о предоставлении рыбопромыслового участка, за исключением случаев, если осуществление указанных видов рыболовства допускается без предоставления рыбопромыслового участка.
В настоящее время Законом о рыболовстве указанные случаи не определены и, следовательно, затруднена реализация соответствующих норм Закона о рыболовстве.
Вместе с тем, как показывает практика применения, не во всех водных объектах рыбохозяйственного значения могут быть сформированы рыбопромысловые участки. Отсутствие достаточной регламентации осуществления рыболовства без предоставления рыбопромысловых участков, отражающих специфику организации рыболовства в различных регионах, в определенных случаях негативно отражается на эффективности осуществления указанного вида деятельности в целом. Законопроектом предлагается предусмотреть компетенцию федерального органа исполнительной власти в области рыболовства на издание соответствующего нормативного правового акта.
В настоящее время законопроект «О внесении изменений в статьи 19 и 20 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» опубликован для общественного обсуждения и предоставления предложений по нему - с 28 февраля по 14 марта 2013 г. включительно.
Другой проблемой, выявленной в результате мониторинга правоприменения, является необходимость комплексного подхода к внесению изменений в законодательство Российской Федерации. В качестве примера следует отметить Федеральный закон от 23 апреля 2012 г. № 36-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения понятия маломерного судна».
С принятием указанного закона в Кодекс торгового мореплавания и иные законодательные акты внесены изменения, которыми введено понятие маломерное судно.
Вместе с тем в закон о рыболовстве соответствующие изменения внесены не были и специфика рыболовных судов не учтена.
В связи с чем необходимо оперативно разработать законопроект, предусматривающий изменения Закона о рыболовстве, направленные на приведение его в соответствие с нормами Федерального закона от 23 апреля 2012 г. № 36-ФЗ.
Ещё одним важным побудительным мотивом необходимости совершенствования законодательства является необходимость повышения эффективности отрасли.
Заинтересованными ведомствами и представителями рыбного бизнеса проводится работа, направленная на подготовку предложений по совершенствованию Закона о рыболовстве, которые окажут положительное влияние на развитие рыбохозяйственного комплекса, повысив привлекательность рыбной отрасли для бизнеса, не умаляя при этом основного принципа законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов - приоритет сохранения водных биоресурсов и их рационального использования.
К числу таких изменений следует отнести:
- развитие системы предоставления права на добычу на долгосрочной основе с одновременной разработкой мер по повышению эффективности использования предоставляемого ресурса и при усилении борьбы с неэффектиными пользователями;
- создание правовых и организационных условий для прозрачного и ответственного вторичного оборота долей квот добычи (вылова);
- установление механизма, регламентирующего порядок предоставления российским пользователям, в том числе на долгосрочной основе, прав на добычу (вылов) водных биоресурсов в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и рыбного хозяйства там, где невозможно определение долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов (судосутки, количество судов, тоннаж судна и т.д.);
- совершенствование аукционного механизма при введении видов водных биоресурсов для промышленного или прибрежного рыболовства (единообразие статьей 29 и 57 166-ФЗ);
- введение прозрачного и действенного механизма оперативного регулирования рыболовства (26 статья «Ограничения рыболовства»).
Вместе с тем, не только промышленное, но и прибрежное рыболовство требует совершенствования законодательного регулирования.
В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находятся два наиболее социально и экономически значимых законопроекта - «Об аквакультуре» и «О любительском рыболовстве».
Законопроект «Об аквакультуре» подготовлен в целях создания комплексной законодательной базы, регламентирующей правовые отношения в сфере аквакультуры, обеспечивающей получение пищевой, технической и другой продукции, а также сохранение биоразнообразия в водоемах страны.
Отрасль ждёт этот закон уже пятнадцатый год. Он, несомненно, будет способствовать развитию малого и среднего предпринимательства, созданию условий для привлечения инвестиций, направленных на развитие аквакультуры, более полному развитию внутриотраслевых связей науки и производства продукции аквакультуры, обеспечению развития смежных производств, таких как производство кормов, кормовых добавок, рыбоводного оборудования и инвентаря, а также повышению эффективности мер, направленных на сохранение и воспроизводство водных биоресурсов и среды их обитания.
Законопроект необходимо дорабатывать как комплексный, достаточный и исчерпывающий правовой механизм.То есть раскрывающий все аспекты правового регулирования разведения и выращивания рыбы и других водных животных и водных растений, как в целях сохранения водных биоресурсов, так и в целях получения товарной продукции.
Все ведомственные предпочтения необходимо снимать в целях оперативного создания надлежащей правовой базы в этой сфере экономики.
Законопроектом «О любительском рыболовстве» закрепляется право граждан свободно и бесплатно осуществлять любительское рыболовство на водных объектах общего пользования. Исключение составляют водные объекты, предоставленные для ведения рекреационных рыболовных хозяйств (деятельности по оказанию возмездных услуг в области любительского рыболовства), а также за исключением осуществления любительского рыболовства по именным разрешениям рыболова для добычи водных биоресурсов в отношении ценных и особо ценных видов водных биоресурсов, определенных статьей 12 законопроекта, а также с использованием сетных орудий лова водных биоресурсов.
Дискуссия по законопроекту не утихает. Считаем крайне важным при доработке документа ко второму чтению дополнительно всесторонне обсудить законопроект и ввести непосредственно в закон четкие и прозрачные ограничительные критерии по такому сложному вопросу как формирование и использование рыболовных участков.
Предлагается на уровне каждого субъекта до рассмотрения вопроса целесообразности формирования в субъекте рыболовных участков нормативно закреплять водные объекты, на которых недопустимо такие участки формировать. Места традиционного любительского рыболовства должны быть публично и нормативно защищены от передачи в качестве рыболовных участков.
Поддерживая свободу любительского рыболовства, необходимо усилить ответственность за браконьерство и в этих целях совершенствовать уголовное и административное законодательство в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.
Не менее важным вопросом, требующим дополнительного нормативного регулирования, является обеспечение учета интересов людей, для которых рыболовство является основой существования, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, согласно которому им должен быть обеспечен доступ к водным биоресурсам для обеспечения жизнедеятельности.
Соответствующий принцип законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов закреплен в Законе о рыболовстве.
Распоряжением правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. № 132-р утверждена Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, пунктом 5 плана мероприятий по реализации которой в 2009-2011 годах было предусмотрено внесение изменений в Закон о рыболовстве в части установления приоритетного доступа коренных малочисленных народов к рыбопромысловым участкам в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.
Минрегионом России совместно с Росрыболовством соответствующий законопроект уже разработан.
Основные положения законопроекта основаны на целесообразности предоставления права лицам из числа коренных малочисленных народов, постоянно проживающим в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов и ведущим традиционный образ жизни, осуществлять традиционное рыболовство для удовлетворения личных, семейных, домашних и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд свободно, бесплатно, без ограничений по объему добычи водных биоресурсов и без предоставления рыбопромыслового участка. Реализация данного положения будет возможна с установлением также в Правилах рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна ограничений для осуществления традиционного рыболовства в части видов и количества разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов, размера ячеи орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, размера и конструкции орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, периодов рыболовства.
Принятие законопроекта будет способствовать созданию в Российской Федерации условий для формирования устойчивого развития коренных малочисленных народов на основе укрепления их социально-экономического потенциала при сохранении исконной среды обитания, традиционного образа жизни и культурных ценностей этих народов.
В настоящее время Законопроект повторно проходит процедуру согласования с федеральными органами исполнительной власти.
Кроме того, не снята острота проблемы, связанной с невозможностью в ряде случаев, и в первую очередь при осуществлении ресурсных исследований в конвенционных районах и зонах иностранных государств, уничтожать добытые водные биоресурсы. До настоящего времени не внесены изменения в статью 21 Закона о рыболовстве, регламентирующие рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях.
Изменения, внесенные в закон о рыболовстве в 2008 году, предусматривают обязательность уничтожения водных биоресурсов, добытых (выловленных) при проведении ресурсных исследований, и физическое состояние которых не позволяет возвратить их в естественную среду обитания.
Указанные требования существенно осложняют проведение научно-исследовательских работ и делают практически невозможным проведение научно-исследовательских работ в исключительных экономических зонах иностранных государств и районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.
Запрос общества и государственной власти на совершенствование законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов нарастает и промедление в этом вопросе может привести к значительным негативным процессам в рыбной отрасли.