Кто выращивает параграфы на законодательном поле

В начале наступившего 2011 года губернатор Мурманской области Дмитрий Дмитриенко подписал последние 5 из 120 законов, принятых в 2010 году региональным парламентом. Много это или мало? Какова причина того, что так часто меняется областное законодательство?
Об особенностях процесса нормотворчества наш сегодняшний разговор с первым заместителем министра юстиции Мурманской области Николаем Шукшиным.
- Субъектами права законодательной инициативы являются губернатор, депутаты областной думы, представительные органы местного самоуправления, областная прокуратура, областной суд, арбитражный суд и избирательная комиссия области, Контрольно-счетная палата, - напоминает Николай Петрович. - Ежегодно региональный парламент рассматривает и одобряет свыше 100 законопроектов, из которых порядка 60% законов предлагаются по инициативе главы региона. Обычная практика, точно такая же, как и на федеральном уровне, где большинство законодательных актов принимается по инициативе исполнительной власти. Это связано с тем, что и в российском, и в региональном правительстве работают достаточно большие аппараты, отраслевые органы, применяющие эти законы и как никто другой знающие, что следовало бы наладить в тех общественных отношениях, которые отрегулированы не очень хорошо либо вообще никак.
- Вы сказали, что с законодательной инициативой в большинстве случаев выступает губернатор. Имеется в виду условно, а на самом деле эту инициативу проявляет аппарат правительства?
- С законодательной инициативой имеет право выступать только глава региона. И если, предположим, какая-то идея рождается в головах представителей органов исполнительной власти, вывод о целесообразности предлагаемого законопроекта делает губернатор. Сами выходить на областную думу они не вправе - у нас жесткая система единоначалия.
- Количество региональных законов из года в год увеличивается? От чего это зависит?
- Если проанализировать, что представляют собой законопроекты, которые вносятся в областную думу в последние годы, то свыше 40% из них связаны с приведением законодательства области в соответствие с федеральным законодательством. Это не означает, что региональное законодательство настолько несовершенно, что вступает в противоречие с федеральным. Просто в современной России, в отличие от чрезмерной стабильности правоотношений в Советском Союзе, законодательство постоянно меняется, совершенствуется. И на региональном уровне приходится что-то менять с учётом тех новых норм, которые появляются в законодательстве РФ. Приведу самый свежий пример: в связи с принятием 83-ФЗ, меняющего правовой статус государственных и муниципальных учреждений, мы должны были разработать и принять до конца 2010 года несколько областных законов, обеспечивающих его реализацию. Данным федеральным законом все государственные и муниципальные учреждения подразделяются на 3 типа: казенные, бюджетные и автономные, и у каждого из них будут свои права и обязанности. Это общемировая тенденция - предоставлять больше прав государственным и муниципальным учреждениям и предприятиям на осуществление деятельности, приносящей доход. Бюджетные и автономные учреждения будут иметь широкие права по зарабатыванию денег для своих нужд и развития, а за счет бюджета будет финансироваться выполнение услуг по государственному заданию. При этом важно обеспечить безболезненный переход на новую систему финансирования, урегулировать отдельные вопросы переходного периода, с тем чтобы ни учреждения, ни его работники не пострадали. Над этим мы и работали вместе с депутатами в последние месяцы прошедшего года.
- Можно ли не дожидаться выхода федерального закона, а принять его сначала на региональном уровне?
- Бывает по-разному. 72-я статья Конституции РФ определяет предметы совместного ведения, согласно которым принимаются федеральные законы. И в их развитие (в пределах тех полномочий, которые определены) субъекты Федерации осуществляют свое правовое регулирование. В свое время на уровне РФ возникал спор на тему: возможно ли опережающее правовое регулирование? И Конституционный суд сделал вывод о его возможности. В качестве доказательства приведу два примера, которые и сегодня на слуху у северян. Несколько лет назад в Мурманске произошла трагедия с девочкой, которую покусала собака, - она стала инвалидом. Губернатор дал указание: в срочном порядке разработать закон, существенно ужесточающий санкции по отношению к  недобросовестным владельцам домашних животных, в основном - собак. Региональный закон «О содержании животных» был принят, несмотря на то, что на федеральном уровне эти вопросы тогда вообще не поднимались. А совсем недавно для внесения возможных замечаний и поправок в Мурманскую область поступил федеральный законопроект, регулирующий вопросы содержания животных. Когда будет принят федеральный закон, нам придется отменять региональный либо приводить его в соответствие с федеральным. Ещё один пример опережающего правового регулирования: областной закон 2006 года о размещении объектов игорного бизнеса. Еще до принятия федерального закона, регулирующего игорный бизнес, мы захотели прекратить это безобразие в Мурманской области, когда масса людей была заражена игроманией. Региональный закон был принят, и он действовал: игорные заведения закрывали, аппараты опечатывали. Потом был принят ФЗ, и в 2010 году закон области был отменен.
- Если есть федеральный закон, можно на региональном уровне отсрочить принятие аналогичного?
- Если федеральный закон предусматривает принятие регионального, такой закон на уровне субъекта должен быть принят в течение трех месяцев.
- А можно принять, но с отсрочкой исполнения?
- Нет, конечно. Это уже казуистика. Будет признано, что регион не исполнил требования федерального законодательства.
- Постановления Мурманской областной думы имеют силу регионального закона?
- Там содержатся предложения и рекомендации, которые обязательной силы для регионального правительства не имеют. Понятно, что эти предложения делаются в целях конструктивного и плодотворного взаимодействия между ветвями законодательной и исполнительной власти, но они не обязательны для правительства. Есть общий принцип разделения властей. Органы исполнительной власти, так же как и органы законодательной и судебной власти, самостоятельны при реализации своих полномочий.
- Депутаты нередко высказывают претензии исполнительной власти по поводу того, что законопроекты на рассмотрение вносятся буквально накануне заседания комитетов. Почему такая спешка? Чем это вызвано?
- Часто новая информация по бюджету появляется буквально за несколько дней до того срока, когда нужно принять закон о его корректировке. Так было и незадолго до Нового года, при рассмотрении поправок в бюджет 2010 года. Последние цифры по доходам и расходам поступили в областное правительство в середине декабря - Минфин РФ определил какие-то суммы, появились уточненные прогнозы налоговых доходов. К сожалению, на федеральном уровне поправки в главный бюджетный документ принимаются Государственной думой довольно поздно, соответственно также поздно они поступают и в регион. В последнее время эта ситуация выправляется, и я думаю, что постепенно мы придем к цивилизованному процессу законодательного регулирования.
- Какова роль в усовершенствовании этого процесса правового управления областной думы?
- Аппарат думы и ее правовое управление укомплектованы, по моему мнению, кадрами высокой квалификации. Каждый депутат вправе вносить свои поправки в законопроекты, и за каждым думским комитетом закреплены сотрудники аппарата, которые оказывают помощь народным избранникам. Проблема в другом, о ней мы уже говорили: если документы поступают в региональный парламент в пожарном порядке, то и поправки вносятся точно в таком же порядке. И все огрехи и противоречия выявляются уже при голосовании либо еще хуже - после голосования.
- Именно поэтому так часто в последнее время с протестами на законодательные документы выступает прокуратура?
- Не всегда. Иногда это связано с какими-то проблемами в законодательстве. Бюджетный кодекс не очень четко регулирует стадии бюджетного процесса. И у депутатов, и у исполнительной власти есть желание уже в ближайшее время отрегулировать более четко все стадии, потому что есть разночтения по некоторым положениям Бюджетного кодекса и закона о бюджетном процессе Мурманской области.
- Что предусмотрено планом законопроектной деятельности регионального правительства на 2011 год? Насколько возможно составить этот документ, более-менее приближенным к действительности?
- Законодательные органы и на федеральном, и на региональном уровне принимают примерную программу законопроектной деятельности. Мы традиционно называем свою часть региональной программы планом. Это документ, содержащий перечень законопроектов, который предполагается разработать в 2011 году. Правительство области должно оперативно реагировать на веяния времени и федеральное законодательство, которое часто меняется. В плане законопроектной деятельности, состоящем из 39 пунктов, много тех законопроектов, которые направлены на приведение законов области в соответствие с федеральным законодательством. Но он не полон. Как показывает практика, к концу прогнозируемого года число пунктов плана увеличится примерно вдвое, причем только по законодательной инициативе губернатора. Приведу примеры того, что в этот документ не вошло, но обязательно появится. 23 декабря 2010 года вступили в силу поправки в федеральный закон о митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях. В данном законе появились новые полномочия субъекта Федерации в части порядка организации этих мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры. Значит, придется дополнять план. Другой пример: федеральный закон о полиции еще не принят, но совершенно очевидно, что к 1 марта он будет утвержден. В законе о полиции достаточно много вопросов, требующих внесения изменений в региональное законодательство. Сегодня милиция общественной безопасности подчиняется МВД и региональному правительству. А президент своим законопроектом создает полицию как единую правоохранительную систему, все звенья которой будут встроены в жесткую единую вертикаль. Соответственно полномочия, возложенные региональными законами на милицию общественной безопасности, должны быть упразднены. В то же время, и это стоит отметить, с региона снимают финансовое бремя, которое нес из года в год областной бюджет по дополнительным выплатам сотрудникам милиции. В 2012 году содержание всей полиции становится задачей федерального бюджета, но при этом у региона не будет полномочий по установлению каких-то дополнительных полномочий органам внутренних дел. К примеру, в настоящее время большинство протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законодательством, составляют сотрудники органов внутренних дел. Через год мы не вправе будем обязывать полицию обеспечивать реализацию административного законодательства области. Чтобы закон области об административных правонарушениях в регионе действовал, нужно вносить в него изменения. Скорее всего, обязанности по составлению административных протоколов будут возложены на должностных лиц органов местного самоуправления, с передачей им соответствующих финансовых средств.
- Вы обозначили законопроекты, не вошедшие в план. А что же все-таки вошло? Назовите, пожалуйста, хотя бы несколько пунктов в качестве примеров.
- В октябре 2010 года в Мурманской области законодательно была образована портовая особая экономическая зона (ПОЭЗ). В развитие этого проекта для резидентов зоны необходимо устанавливать льготы. Соответствующий законопроект будет разработан в первом квартале 2011-го. Далее. У субъекта появились полномочия по регулированию платы за содержание ребенка в образовательном учреждении дошкольного образования. Также в первом квартале планируется разработать законопроект о регулировании этой платы, чтобы во всех детсадах она была одинаковой. Будут внесены изменения в закон о государственном регулировании цен на территории Мурманской области - в частности, у субъектов расширяются полномочия по регулированию цен на услуги ЖКХ. Планируется принять новый закон о порядке распределения разрешений на добычу природных ресурсов в общедоступных охотничьих угодьях - с целью недопущения истребления дичи в большом количестве. Будет разработан законопроект, регулирующий некоторые вопросы торговой деятельности на территории Мурманской области. На протяжении многих лет эта деятельность не регулировалась ни Федерацией, ни субъектами. Может быть, благодаря этому торговля и развивалась в нашем регионе более высокими темпами по сравнению с теми же промышленностью и сельским хозяйством. Развилась, но сегодня ее уже пора регулировать. Во втором квартале законопроект будет внесен на рассмотрение. Он призван разграничить полномочия в части регулирования торговой деятельности между органами государственной власти Мурманской области и муниципалитетами. Планируется также принять закон о налоговых льготах при осуществлении инвестиционной деятельности. Закон о государственной поддержке инвестиционной деятельности в Мурманской области уже принят и в целях его реализации разрабатывается указанный законопроект. Примерно так.
- Спасибо за беседу и удачи в новом году.