Сегодня в «Независимой газете» опубликована статья Леонида Давыдова, советника губернатора Мурманской области, председателя комиссии Общественной палаты по региональному развитию и местному самоуправлению, в которой он затрагивает серьёзную проблему моногородов. Редакция ИА «Норд-Ньюс» считает необходимым довести взгляд Леонида Владимировича на серьёзную для страны проблему, тем более - два населённых пункта Мурманской области также внесены в список моногородов.
В начале года произошла целая череда событий, показывающих, что тема моногородов все чаще становится объектом манипуляций. Например, возрастает угроза «замыливания» реального решения проблемы под предлогом модных разговоров о «конце кризиса». Экономические показатели в различных регионах действительно неодинаковы. Позитивная динамика имеет место, но она касается отнюдь не всех отраслей и территорий. Так, за первую неделю февраля число безработных в России выросло на 40 тысяч человек, а на карте моногородов появляются новые «горячие точки». В Вятских Полянах в январе дело дошло до раздачи нуждающимся гуманитарной помощи. А в Коми «Воркутауголь» не смогла договориться об объемах финансирования социальной поддержки. В любом случае уроки из кризиса не извлечены, да и сама проблема моногородов не была порождением кризиса, а накапливалась в течение десятилетий.
«Закрыть» кризис легче, чем начать решать проблемы
Другой тревожный знак - попытки государственных корпораций взять на себя внешнее управление моногородами. За этим кроется не столько желание наладить здесь эффективное управление, сколько возможность «прислониться» к распределению бюджетных средств. Началась масштабная кампания критики проекта переселения в Тихвин нескольких сот жителей «главного» моногорода страны - Тольятти.
При этом полноценная инвентаризация проблемы моногородов еще впереди. Взять хотя бы оценку их общего числа. Институт региональных программ называет 460 моногородов, а иногда с учетом поселков говорится даже о 700. Эти цифры многими экспертами оцениваются как завышенные в 1,5-2 раза. Даже в правительственных списках наиболее проблемных точек поначалу встречались населенные пункты, под классическое определение моногородов никак не подпадающие - такие, как Горно-Алтайск. Зато расширительная трактовка понятия «моногород» позволяет завышать сумму средств, необходимых для их поддержки (звучат цифры вплоть до 300 млрд рублей).
Все это не удивляет. Чиновникам нередко проще говорить о конце кризиса, чем предлагать эффективные стратегии урегулирования ситуации в моногородах и преодолевать инерцию их жителей. Поэтому самые серьезные попытки законсервировать проблему моногородов или имитировать ее решение еще впереди. А без полноценной общественной экспертизы данной темы самые разумные инициативы могут задохнуться в объятиях лоббистов.
Главный вывод по итогам полуторагодовой дискуссии о судьбе моногородов - невозможность комплексного решения этой проблемы. Потенциал чисто пропагандистского решения давно исчерпан. Это вполне очевидно из самых резонансных случаев. Ситуация в Тольятти далека от урегулирования, в Пикалеве поиск компромисса между собственниками градообразующих предприятий растягивается на многие месяцы, в Байкальске возникает множество побочных обстоятельств - от экологических проблем до экзотических проектов масштабного выращивания клубники в тысячах километров от потенциальных рынков сбыта. Вариант с раздачей денег всем нуждающимся территориям также неприемлем - это опустошит казну, но вовсе не гарантирует внятных результатов.
Не дожидаясь пожаров
Одно из ключевых направлений политики поддержки жителей моногородов - планирование трудовых ресурсов. Речь не обязательно идет о расселении моногородов - это не всегда экономически целесообразно, а порой и технически невозможно. У экспертов здесь нет единой позиции. Алексей Хайтун убежден, что жители России воспринимают рост безработицы как «отчетливый сигнал о необходимости перемещения за пределы территориального образования», а Наталья Зубаревич, наоборот, считает (и эта точка зрения подтверждается наблюдениями рабочей комиссии по проблемам моногородов), что доля не готового к переезду населения крайне высока - на уровне 30-40%. Если средний американец переезжает 6 раз в год, большинство жителей России делают это в лучшем случае лишь однажды, причем в молодом возрасте.
В некоторых случаях ситуация потребует оперативного расселения моногородов - в частности, в самых депрессивных населенных пунктах, расположенных в зонах с экстремальным климатом. Там велики риски техногенных катастроф и пожаров, а также гораздо выше стоимость коммунального обслуживания граждан. Если же имеется возможность растянуть переезд на длительное время, начать целесообразнее с пенсионеров, которые нередко много месяцев и даже лет ждут выделения средств для переезда на «материк». Кстати говоря, холодная зима еще раз напомнила о важности оптимизировать численность населения на российском Севере, причем не только в моногородах. Например, очевидным нонсенсом является существование в таких районах домов престарелых: затраты на их содержание в несколько раз превышают общероссийские, риски пожаров высоки, да и медики рекомендуют для пожилых людей проживание в зонах более мягкого климата.
Что касается проблемных моногородов в территориях с «обычным» климатом, то здесь действительно немало тех, кто будет декларировать отказ от переезда при любых условиях. Там, где экономику оживить невозможно или не имеет смысла, предпочтительно начать с поощрения переезда молодежи: она более склонна к мобильности и психологически готова к получению специальности, отличной от профиля градообразующего предприятия.
Авансов много, жилья - нет
Следующий важный шаг - оживление жилищного рынка. Проблема в том, что даже первые робкие шаги в этом направлении, предпринимаемые при регулировании и опеке государства, уже вызвали отторжение. Так происходит с проектом переселения нескольких сот жителей Тольятти в Тихвин Ленинградской области. «Пробная» схема, предложенная Агентством по реструктуризации ипотечных и жилищных кредитов, предполагает получение переезжающими жителями Тольятти 80% стоимости высвобождаемого жилья, причем сам процесс переселения занимает два года - время, обычно достаточное для подбора жилья, организации переезда членов семьи и их возможного трудоустройства. Конечно, к этому проекту есть немало вопросов. Ряд экспертов не уверены, что строящийся в Тихвине вагоностроительный завод (куда и должны быть трудоустроены тольяттинцы) является оптимальным вариантом переквалификации, поскольку эта отрасль тоже заметно пострадала от кризиса и снижения спроса. Возможно, потребует уточнения и цифра в 80%. В случае Тольятти и Тихвина она уместна (в Поволжье цены на недвижимость несколько выше), но в среднем стоимость жилья в увядающих моногородах вряд ли будет выше, чем там, где есть спрос на рабочие руки. Тем не менее в случае успеха тихвинского проекта будет создан прецедент переезда в полноценное жилье. Ведь из предлагаемых Минздравсоцразвития вакансий лишь в 5% случаев предоставляется общежитие. В 55% зарплата не превышает 10 тыс. руб., так что возможности для аренды квартиры тоже отсутствуют. Неудивительно, что министерство получило всего лишь 6 тыс. заявок на переселение при ожидавшихся 100 тыс.
Новые инструменты требуются и для развития аренды жилья. Возможно, здесь необходимо более энергичное участие государства через специализированное агентство по социальному найму жилья. Неуверенность в получении крыши над головой на новом месте лишь усиливает страх граждан перед переездом.
Имеет смысл повнимательнее посмотреть и на другие инициативы, выдвинутые в последние месяцы во время дискуссий о трудоустройстве граждан. Для переквалификации кадров, возможно, целесообразнее предоставление высвобождаемым работникам сертификатов, которыми можно распорядиться по своему усмотрению. Это более логично, чем адресное направление граждан на обучение конкретной профессии по выбору чиновника.
В некоторых случаях кризис, связанный с бедственным положением градообразующих предприятий, может быть преодолен за счет развития агломераций. Сегодня складывается парадоксальная ситуация, когда к моногородам относятся населенные пункты, расположенные неподалеку от успешно развивающихся городов (Семилуки-Воронеж). Но, повторюсь, эффективность агломераций следует анализировать индивидуально. Скажем, звучащая время от времени идея развития агломерации «Самара-Тольятти» выглядит мало реалистично: в Самаре нет ни вакансий, ни желания принять на работу жителей соседнего города.
Каков собственник, таковы и прогнозы
Поиск экономических путей оживления моногорода более реалистичен, поскольку местные администрации по запросу федеральных властей начали проработку программ развития. Но такие программы должны базироваться на точной оценке намерений и поведения собственника градообразующего предприятия. К сожалению, это не всегда возможно: действия владельцев будут в значительной степени определяться экономической конъюнктурой, прогноз которой порой затруднен. Однако есть и более предсказуемые параметры - такие, как значимость конкретного предприятия для холдинга собственника. Лучше шансы в том случае, если речь идет о федеральном собственнике, для бизнеса которого предприятие в моногороде играет ключевую роль. Иногда можно рассчитывать и на участие в антикризисных мерах собственника регионального, но только в том случае, если он не обескровлен кризисом и пользуется поддержкой со стороны местных властей.
Программы развития ряда моногородов предусматривают сохранение прежней структуры экономики с опорой на нынешнего собственника. Такие схемы приняты в Каменске-Уральском, Карабаше, Сатке. Однако более перспективной является диверсификация экономики, когда поддержка градообразующего предприятия дополняется шагами по развитию сопутствующих или дополнительных отраслей - развитием переработки продукции существующих предприятий (Ленинск-Кузнецкий, Прокопьевск), ЖКХ (Набережные Челны), сельского хозяйства (Сарапул). Популярной становится идея развития туризма. Это логично в Кировске (Мурманская область), где уже существует горнолыжный курорт. Но универсальным средством преодоления кризиса туристическая отрасль не является: ведь для внутреннего туризма в стране по-прежнему остается множество экономических и психологических барьеров.
Премьер Владимир Путин обозначил и еще один вариант - перепрофилирование через привлечение инвесторов. Набор отраслей здесь пока ограничен: требуется поддержка субъекта Федерации, и дело чаще сводится к инфраструктурным и строительным проектам. Примеры иногда противоречат друг другу. В Дальнегорске горнохимический комбинат «Бор» решено переориентировать на выпуск сырья для цементной промышленности, а в Пикалеве, наоборот, начата попытка уйти от сосредоточения на производстве цемента. Что касается других отраслей, то, вполне вероятно, понадобится привлечь иностранных инвесторов. Но это - отдельная задача, требующая активной работы по привлечению партнеров и установлению льготных условий. Полноценной готовности к этому пока нет.
Общественно-политические рычаги
Если проанализировать кадровые перестановки в губернаторском корпусе, то мы обнаружим, что за полгода новые главы пришли в целый ряд регионов - центров сосредоточения моногородов. Это Свердловская область, Татарстан, Коми, Иркутская область, Ханты-Мансийский округ. Приближается срок окончания полномочий губернаторов Ростовской и Челябинской областей. Казалось бы, открывается окно возможностей для нового поколения управленцев. Но сама по себе смена руководящих лиц панацеей, конечно, не является. Усилить качество управления потребуется и на муниципальном уровне, где местные администрации моногородов нередко тоже обескровлены отъездом наиболее перспективных специалистов. Кадровые перестановки, инициируемые региональными властями (смена мэров Качканара, Магнитогорска, Златоуста), введение института спецпредставителей в моногородах чаще продиктованы сугубо политическими обстоятельствам и сведением счетов с местными (пусть и малоэффективными) элитами.
Назрела необходимость целого ряда дополнительных мер - от грантовой поддержки наиболее эффективных администраций моногородов, стимулирующих развитие малого бизнеса, до публичной общественной и экспертной проработки программ развития этих территорий, в том числе на площадках общественных палат. Без такой экспертизы возможно повторение ситуации в Байкальске, где перезапуск целлюлозо-бумажного комбината может обернуться экологическим бедствием. И приоритетом здесь должна быть поддержка именно жителей, а не моногородов как таковых. Их консервация в прежнем виде будет поражением политики модернизации, а кое-где усилит экономическую деградацию, подкрепленную ростом патерналистских настроений.
В свою очередь, успех такой политики способен изменить экономический климат, побудить граждан к рыночному поведению, повысить социальную мобильность, развить жилищный рынок. Появление позитивного опыта в отношении моногородов могло бы впоследствии быть использовано и на других территориях, например, в сельских районах, большая часть которых, несмотря на оживление в АПК, остаются депрессивными.
27 наиболее «проблемных» городов, по версии Минрегионразвития (отрасль, город/регион, собственник градообразующего предприятия, численность населения в тыс. человек)
1. Автопром, Тольятти (Самарская область), «Ростехнологии», 705
2. Автопром, Набережные Челны (Татарстан), КамАЗ, 506
3. Машиностроение, Нижний Тагил (Свердловская область), Уралвагонзавод, 375
4. Добыча угля, Прокопьевск (Кемеровская область), «СДС-уголь», 214
5. Металлургия, Каменск- Уральский (Свердловская область), ТМК, 180
6. Добыча угля, Ленинск- Кузнецкий (Кемеровская область), СУЭК, 107
7. Машиностроение, Сарапул (Удмуртия), «Ростехнологии», 99
8. Производство стройматериалов, Асбест (Свердловская область), «Ураласбест», 71
9. Автопром, Павлово (Нижегородская область), ГАЗ, 61
10. Легкая промышленность, Буденновск (Ставропольский край), «Ставролен», 51
11. Металлургия, Чусовой (Пермский край), Чусовской металлургический завод, 49
12. Горнорудная промышленность, Дальнегорск (Приморский край), Русская горнорудная компания, 48
13. Металлургия, Сатка (Челябинская область), Группа «Магнезит», 47
14. Автопром, Заволжье (Нижегородская область), «Соллерс», 42
15. Машиностроение, Тутаев (Ярославская область), ГАЗ, 41
16. Деревообработка, Сокол (Вологодская область), Сухонский ЦБК, Содольский ЦБК, 40
17. Добыча угля, Гуково (Ростовская область), «Русуголь», 40
18. Машиностроение, Вятские Поляны (Кировская область), «Ростехнологии», 39
19. Производство огнеупоров, Семилуки (Воронежская область), Семилукский огнеупорный завод, 24
20. Производство стройматериалов, Пикалево (Ленинградская область), «Базэл», «Евроцемент», 22
21. Горнорудная промышленность, Ковдор (Мурманская область), Ковдорский ГОК, 19
22. Машиностроение, легкая промышленность, Гаврилов-Ям (Ярославская область), «Базэл», 18
23. Металлургия, Карабаш (Челябинская область), Русская медная компания, 16
24. Деревообработка, Байкальск (Иркутская область), «Базэл», 15
25. Энергетика, Камские Поляны (Татарстан), Индустриальный парк «Красные Поляны», 15
26. Горнорудная промышленность, Ревда (Мурманская область), Ловозерский ГОК, 9
27. Металлургия, Светлогорье (Приморский край), «Русский вольфрам», 2.