Россия - щедрая страна

Российско-норвежский договор о морском разграничении 2010 г.: соотношение плюсов и минусов для России.   Подписанный 15 сентября 2010 г.  Договор между Россией и Норвегией по морскому разграничению вызвал диаметрально противоположные оценки. Например, на открытой научной конференции, которая состоялась в Счётной палате Российской Федерации 30 ноября 2010 г. профессор, доктор наук Г.М. Мелков представил доклад, тем самым вступив в явное противоречие с позицией МИДа.
Следует особо отметить, что проф. Мелков Г.М. - не только известный специалист по морскому праву, но и бывший командир подводной лодки, знающий Северный Ледовитый океан не понаслышке. Пожалуй, в зале не было человека, который не верил бы в то, что перед ним выступает действительно искренний защитник российских общегосударственных интересов.
В своем докладе Мелков Г.М. обосновал огромные потери России в Баренцевом море (на шельфе, в поверхлежащих водах, в традиционных правах, сложившихся у нашей страны в этом районе) в случае вступления Договора в силу, то есть в случае его ратификации Федеральным Собранием Российской Федерации. Причем очень доступно было показано, как и почему этих потерь можно было избежать, выполняя поручение президента России о целесообразности согласования с Норвегией точной морской разграничительной линии.
В свою очередь МИД выступал за ратификацию Договора 2010 г., считая его достаточно сбалансированным.
Международный договор - это результат правовой работы. Насколько профессионально была проведена эта работа, читатель должен дать оценку сам.
Постараемся сопоставить аргументы сторон. В соответствии с п.2 постановления № 2205 от 21 октября 2010 г. «Об обращении Мурманской областной думы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации по вопросу ратификации Договора между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане» обеим палатам Федерального Собрания Российской Федерации рекомендовано «воздержаться от ратификации» указанного Договора в его нынешней редакции. В приложении к данному постановлению объясняются причины такой рекомендации:
- Договор «не отражает в полной мере интересов Российской Федерации в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане»;
- «до 313 тысяч тонн вылавливается в западных районах Баренцева моря, которые по подписанному Договору отходят Норвегии»;
- в Договоре «нет положений относительно сохранения доступа отечественного флота для ведения промысла в традиционные западные районы Баренцева моря, которые отходят под юрисдикцию Норвегии»;
- «впервые морской район, подпадающий под действие Договора о Шпицбергене 1920 года, также переходит под юрисдикцию Норвегии»;
- «отсутствуют положения относительно сохранения действующих мер регулирования рыболовства, принятия единых для всех районов промысла правил рыболовства, продолжения совместных научных исследований, установления переходного периода для смежного участка, который в большей части отошел к Норвегии»;
- с вступлением Договора в силу теряют свое значение «Нота Посольства СССР от 15 июня 1977 года о непризнании нами 200-мильной рыбоохранной зоны Норвегии вокруг архипелага Шпицберген, а также положения Договора о Шпицбергене 1920 года о равных правах его участников к занятию рыболовством в этом районе».
Сделан вывод: «Таким образом, подписанный и готовящийся к ратификации Договор о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане не соответствует национальным рыболовным интересам России и может привести к потере не менее 300 тыс. тонн ежегодного вылова Северного и Западного бассейнов».
Начнем с общей характеристики договорных положений о линии разграничения морских пространств.
Профессор Мелков убедителен в фактах: до заключения Договора 2010 г. в Баренцевом море и в целом в западной части Северного Ледовитого океана, составляющей район размежевания юрисдикций России и Норвегии, обозначались следующие морские границы (не являющиеся государственными) и предлагались следующие разграничительные линии:
- границы района действия Договора о Шпицбергене 1920 года («Шпицбергенский прямоугольник» образован двумя меридианами и двумя параллелями);
- граница полярного сектора, установленная Постановлением
Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. (по меридиану к Северному полюсу) не для целей разграничения континентального шельфа;
- предложенная Норвегией линия разграничения континентальных шельфов двух соседних государств, проведенная по принципу равного отстояния от соответствующих ближайших точек на побережье материковых и островных территорий, над которыми соответствующее государство осуществляет суверенитет.
В соответствии со статьей 1 Договора 2010 года вместо двух последних линий предложены координаты точек новой «линии разграничения морских пространств между Сторонами в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане».
Следует рассмотреть насколько обоснованно с точки зрения международного права предложение Норвегии использовать равноотстоящую линию между побережьями Норвегии и России на всем ее протяжении для разграничения континентального шельфа между двумя государствами? В связи с этим важен учет практики Международного Суда ООН по спорам о морских границах. Международный Суд подчеркнул, что в статью 6 Женевской конвенции о континентальном шельфе 1958 г. включена норма о равном отстоянии, но это «только конвенционная норма».
Суд придерживался данной позиции в делах и по другим межгосударственным спорам, подчеркивая, что положения статьи 6 Конвенции 1958 г. - это не только норма о равном отстоянии, но и об учете особых обстоятельств, например, исторических оснований, на что ссылался в споре с Норвегией Советский Союз. Однако даже в таком сочетающем виде это правило не стало «общим правилом, применимым в таком качестве ко всякой делимитации на море». Признавая практическое удобство делимитации по равному отстоянию, тем не менее, приоритет учета особых обстоятельств он не ставил под сомнение.
Следовательно, принимая во внимание толкования Судом применимого права, при условии, что равноотстоящая линия отсчитывается от материковых арктических побережий Норвегии и России, учитывая исторические права России как особое обстоятельство в южной части района разграничения - позиция Норвегии юридически сопоставима с позицией России.
Явно очевидны уступки МИДа при согласовании разграничительной линии севернее - в центральной и северной частях разграничиваемого района. Объективно, здесь соотношение правовых позиций резко улучшается в пользу России. Но именно здесь МИД делает непонятную уступку в пользу Норвегии: он согласен равноотстоящую линию отсчитывать не от материкового побережья Норвегии, а от побережья островов Шпицберген.
Однако, в силу Договора о Шпицбергене 1920 г. вокруг Шпицбергена у Норвегии нет территориального моря и континентального шельфа. Таким образом, от побережья островов Шпицберген вообще нельзя отсчитывать ни территориальное море Норвегии, ни континентальный шельф Норвегии (по этому поводу масса публикаций, кстати, и МИДовских специалистов, например, эксперта А.М. Орешенкова).
Вокруг российских островов - Новая Земля, Земля Франца-Иосифа - есть, бесспорно, континентальный шельф России в силу международного права (ст.1 Конвенции о континентальном шельфе 1958 г.; ст. 121 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.).
Совершенно очевидно, что постановка Норвегией предложения о разграничении по равноотстоящей линии континентального шельфа между островами Новая Земля, Земля Франца-Иосифа и островами Шпицберген юридически не обоснованна. В этом районе существует только одна граница - граница района действия Договора о Шпицбергене 1920 года (внутри которой у Норвегии и России равные права на экономическую деятельность как на суше Шпицбергена, так и в территориальных водах Шпицбергена).
Вместо того, чтобы на этапе переговоров обратить внимание норвежской стороны на отсутствия у неё правовых оснований, МИД России почему-то пошел на учет норвежской равноотстоящей линии в районах между российским островом Новая Земля и островами Шпицберген, между Шпицбергеном и Землей Франца-Иосифа. Данное положение вещей безусловно отвечает интересам Норвегии, но не имеет правовой основы с точки зрения Договора о Шпицбергене 1920 г.
Что это? Щедрота российская?
К сожалению, результат печальный - появился подписанный международный договор, по
которому Россия понесла необо-снованные пространственные потери, ухудшила резко традиционные международные условия отечественной рыбной промышленности. Появились первые симптомы - рыбники заговорили об отказе от традиционного рыбного бизнеса. Норвегия же радостно считает приобретения по Договору: во-первых, она резко ослабила основного своего конкурента - рыбную промышленность России; во-вторых, приобрела по Договору 2010 г. шельф к востоку от района действия Договора о Шпицбергена (при том, что у нее до этого не было ни одного договорного подтверждения прав на шельф в районе действия Договора о Шпицбергене); в-третьих, Россия резко помогла Норвегии в ее противостоянии с Великобританией, например, по поводу природы прав на шельф в этом районе.
В свою очередь, у России были некие правовые основания придерживаться секторальной (меридианной) линии, отстаиваемой Советским Союзом и, на начальном этапе, Россией. Так, основной консультант Договорно-правового отдела МИД СССР профессор МГИМО МИД СССР С.В. Молодцов обосновывал правомерность разграничения между Норвегией и СССР континентальных шельфов по секторальной (меридианной) линии следующим образом: «В районе Баренцева моря у СССР имеются как исторически сложившиеся правовые основания (советский сектор полярных владений, а также правооснования, вытекающие для Договора 1920 г. о Шпицбергене), так и иные «особые обстоятельства». И проведение равноотстоящей, или срединной, линии при разграничении прав прибрежных государств без учета этих факторов было бы несправедливо.
Сектор полярных владений СССР как особое, исторически сложившееся обстоятельство, был учтен при разграничении районов юрисдикции в области рыболовства по Соглашению 1977 г. между СССР и США, в соответствии с которым линия, разделяющая советскую и американскую зоны юрисдикции в области рыболовства шириной до 200 миль, совпадает с восточной границей советского арктического сектора, которая в свою очередь сложилась на основе договора между Россией и США об Аляске 1867 года».
Конечно маловероятно, что Норвегия дала бы согласие на такое разграничение в южной части спорного района, поскольку здесь ее позиция вполне сопоставима с позицией СССР/России.
Безусловно, Россия, как и СССР в свое время, могла бы жить и без такого договора. В этом случае, в центральной и северной частях разграничиваемого района у двух государств вообще не было бы никакой иной линии для целей разграничения шельфа, кроме как меридианные линии - восточная граница района действия Договора о Шпицбергене и секторальная линия севернее этого района, обозначенная Постановлением Президиума ЦИК СССР 1926 г. Это, конечно, не правовая стабильность. Это поддержание статус-кво.
Что же касается расхождений позиций о «переходном периоде», то в ст. 2 Приложения I к Договору предусмотрено: «В бывшем спорном районе в пределах 200 морских миль от материковых частей России или Норвегии технические правила в отношении, в частности, размера ячеи сетей и минимального промыслового размера, установленные каждой из Сторон для своих рыболовных судов, применяются в течение переходного периода сроком в два года с даты вступления в силу настоящего Договора».
Отраженная в Договоре компромиссная линия была бы сбалансирована, если бы переходный период составил лет двадцать - принятый в таких случаях срок, а не два года. Такая «забота» со стороны МИДа России существенно подрезала российскую рыбную промышленность.
Как справедливо заметил профессор Мелков, это предательство российских интересов. Два года до перемен условий промысла - это смерть мурманских традиционных рыбных промыслов! Для столь инерционной промышленности, основанной на флоте, это действительно очень короткий период для адаптации к резкому ухудшению международных условий промысла, существовавших до заключения Договора и вступления его в силу. Профессор Мелков здесь прав, практика обозначает более длительные сроки для адаптации рыбной промышленности к новым правовым условиям. Для примера обратимся к Соглашению между СССР и Швецией о принципах делимитации морского района в Балтийском море от 13 января 1988 года, в соответствии с которым был разграничен спорный район в Балтийском море. Поскольку в этом спорном районе ранее вели промысел рыбаки обоих государств, Соглашение предусмотрело переходный период «в двадцать лет», в течение которого рыбакам обоих государств сохраняется право вести промысел в бывшем спорном районе в согласованных объемах.
Не совсем понятна позиция МИДа в споре о негативных или нейтральных последствиях Договора 2010 г. для прав России по Договору о Шпицбергене 1920 года. Так, ссылаясь в качестве аргумента на статью 6 Договора 2010 года о том, что: «Настоящий Договор не наносит ущерба правам и обязательствам по другим международным договорам, участниками которых являются и Российская Федерация, и Королевство Норвегия, и которые являются действующими на момент вступления в силу настоящего Договора», - представители МИДа то ли не знают, то ли намеренно не понимают, что цитированная статья - это обще сформулированное правило. По отношению к нему любые конкретные обязательства, взятые Россией по Договору, будут рассматриваться как специальное правило.
Профессор Мелков обращает внимание на то, что в силу общих принципов права (а они, согласно Уставу ООН, являются источником международного права) специальное правило отменяет общее, и поэтому отмеченные выше обязательства России признать, что юрисдикция и суверенные права Норвегии распространяются на морские 200-мильные районы вокруг Шпицбергена, будут квалифицироваться как специальная норма. Таким образом, у России более не будет оснований возражать против 200-мильной зоны, континентального шельфа и территориального моря Норвегии вокруг Шпицбергена (а до Договора 2010 года такие основания были согласно Договору о Шпицбергене 1920 года).
Более того, после ратификации Договора 2010 года всякая экономическая деятельность России в морских районах вокруг Шпицбергена возможна только при полном подчинении России законодательству Норвегии о ее территориальном море, 200-мильной зоне, континентальном шельфе.
Профессор Мелков доказывает: то, что в Договоре 2010 г. нет ссылки на Договор о Шпицбергене 1920 г., соответствует интересам Норвегии, но не России. Статьи 1, 2 и 3 Договора 1920 г. дают огромные права России: например, на равных с Норвегией и другими участниками Договора 1920 г. заниматься рыбным промыслом, добычей минеральных ресурсов не только в обозначенных координатах района действия Договора о Шпицбергене, но и на самих островах, которые находятся под суверенитетом Норвегии. Если оставить всё так, как есть в Договоре 2010 г., любой суд или арбитраж будет это квалифицировать как новое специальное правило, заменяющее права России по Договору 1920 года.
Профессор Мелков подчеркивает: общая директива президента Российской Федерации о необходимости договорно-согласованной базы разграничения между Норвегией и Россией континентальных шельфов и 200-мильных исключительных экономических зон - это, несомненно, директива, нацеленная на благо для России. Такое разграничение способствовало бы правовой стабильности в этом морском арктическом регионе. Однако выполнена эта директива крайне непрофессионально, с недопустимыми пространственными уступками России, не диктуемыми общим международным правом, с полным отказом России от прав, предоставленных ей Договором о Шпицбергене 1920 г., при наличии существенного дисбаланса интересов двух государств в пользу Норвегии.
Эпилог
Стортинг Норвегии единогласно ратифицировал Договор, Государственная Дума - при 57 голосах против. Это лишь подтвердило, что изложенная тема очень специальная и сложная, связана с масштабными экономическими благами. Ратификация Договора 2010 г. продемонстрирует миру слабую позицию России в отстаивании своих интересов в области делимитации границ и создаст прецедент для ряда других притязаний (со стороны Японии, США и др. стран). Самое лучшее в сложившейся ситуации - это глубоко профессиональное post factum обсуждение текста Договора в одной из комиссий - в верхней или нижней палате нашего парламента - Федерального Собрания или в НЭС Морской коллегии при правительстве России. Слушания эти сделать предельно открытыми. Пригласить и ученых-экспертов по делимитации морских пространств, не только отечественных, но и из «непричастных» стран: Швеции, Великобритании, Франции и т.д. Такой «разбор полётов» выявил бы, думается, много интересного для предупреждения непрофессионализма в международно-правовой работе ведомств в будущем.
Инна МЕЛЬНИЧУК, кандидат юридических наук.