2012 год для энергетики и ЖКХ страны был сложным. С одной стороны в этих важнейших отраслях в течение прошлого года наблюдалась повышенная активность: принимались разнообразные постановления, вводились в действия нормативы, велись дискуссии и обсуждались программы, а с другой... С другой - не случилось никаких прорывов в развитии, как и значимых падений и кризисов. В целом энергетика и ЖКХ функционировали на базовых решениях, принятых в предыдущие годы, а имеющиеся кризисные явления в них только нарастали. Стагнация - этим термином наиболее точно, на наш взгляд, можно охарактеризовать текущую ситуацию.
Тем не менее отдельные события 2012 года заслуживают внимания, чтобы остановиться на них подробней. Анализ ситуации в электроэнергетике, теплоснабжении и ЖКХ России по итогам прошлого года, подготовили Василий Николаевич Киселёв (фото 1), старший партнер компании московское Агентство Энергетического Анализа (АЭА), член Экспертного Совета ФАС РФ и Алексей Викторович Преснов (фото 2), управляющий партнер компании «АЭА».
Институт «по решению нерешённых» в нормативном регулированию проблем
В электроэнергетике, после долгих и мучительных исканий и дискуссий, порожденных известным постановлением правительства № 877 от 4.11.2011, в июне 2012 года были приняты новые Основные Положения функционирования розничных рынков электроэнергии, утвержденные ПП № 442. Согласно этому постановлению, принятому в развитие и во многом в качестве своего рода паллиатива крайне неоднозначного ПП № 877, механизмы ценообразования на рынке электроэнергии, вместе с правилами трансляции цен на мощность с ОРЭМ для розничных потребителей, были полностью изменены. Существовавший до этого статус-кво, при котором на розничном рынке гарантирующие поставщики зарабатывали существенные нетарифные доходы на трансляции генераторной мощности, а недофинансированная государством регулируемая сбытовая надбавка играла второстепенную роль, был ликвидирован. С одной стороны сбыты лишились доходов, многим казавшимся необоснованными и чрезмерными, но все-таки прорыночных по своей природе, а с другой нельзя сказать, что это принесло существенное облегчение финансовой нагрузки на потребителей, прежде всего малого и среднего бизнеса. Индекс цен для них в целом незначительно снизился, но увеличилась волатильность, и самое главное, окончательно исчезли и так достаточно слабые ориентиры энергоэффективного поведения для массовых потребителей. Новые правила, с точки зрения их осмысленного понимания и применения потребителями, оказались ещё более сложными, а потому ещё дальше отдалили их от отношений с поставщиками, основанным на долгосрочных договорах с прогнозируемыми ценами - важнейшей характеристики устойчивых зрелых рынков.
Не получила развития в новых правилах широко обсуждавшаяся ранее тема единой региональной группы точек поставки (ГТП), при помощи которой предполагалось обеспечить развитие реальной конкуренции среди поставщиков на розничном рынке за потребителя. Курс был окончательно взят на конкуренцию исключительно на оптовом рынке электроэнергии и мощности (ОРЭМ), через облегчение выхода потребителей на оптовый рынок, самостоятельно или при помощи т.н. независимых сбытовых компаний, на деле, как правило, оказывающихся собственными структурами самих потребителей. Однако с учётом остающейся технико-административной сложности и, главное, дороговизны процесса выхода, речь по существу идёт о том, что на розничном рынке в том или ином виде консервируется монополизм гарантирующих поставщиков для потребителей малого и среднего бизнеса, а также населения. Сущностное наполнение института гарантирующих поставщиков (ГП) осталось прежним - за дешево и для всех, или институт «по решению нерешённых» в нормативном регулированию проблем.
Нельзя не отметить, что ПП № 442 принималось трудно и с многочисленными спорами в сообществе, во основном осознавшем через 6 лет активных реформ, что кардинальное изменение формулы сбыта электроэнергии и мощности, является важнейшим вопросом. В окончательной редакции и в принятых в течение года поправках были учтены многие предложения, направленные на смягчение негативного эффекта первоначальных эмоций образца осени 2011 года, выражавшихся в стремлении всё «отнять и поделить» у «оборзевших» сбытов. Постепенно пришло понимание, что дело не только и не столько в алчности ГП и пресловутом числе часов использования мощности (ЧЧИМ), а в том, что существовавшая модель не стимулировала ГП к конкурентному поведению. Так все плюсы от формулы трансляции мощности имел сбыт, а все минусы - потребители и как следствие остальные участники рынка. В процессе отнесения потребителей в ту или иную группу ЧЧИМ гарантирующий поставщик имел заведомые преимущества, особенно по отношению к малому бизнесу. Вызывал недоумение у профессионалов энергетиков и применявшийся при расчётах эффект совмещения максимумов мощности потребителей в час максимума ГП, приводивший к дестимулированию разнесения максимумов нагрузки с пиковых часов энергосистемы. Все это нужно было менять, но совсем в другом, отличном от ПП № 877 направлении, по другим принципам и алгоритмам. Однако развернуться на 180 градусов от заданного постановлением курса было уже невозможно и работа думающих ответственных профессионалов свелась к улучшению плохого выбора. Именно в этом ракурсе нужно рассматривать положительные стороны самого ПП № 442, в частности в части детального описания взаимодействия сбыта и сетей, и изменений в расчётах за передачу, а также принятую в его развитие новую методику по расчёту сбытовых надбавок. Там много реально прогрессивного, местами даже идеального с точки зрения решения назревших проблем. Ну, скажем, переход на оплату услуг по передаче по точкам поставки, ведущую к тому, что наконец, платить за сетевую мощность будет тот, кто ею действительно пользуется, а значит возникнет не административный, а рыночный барьер для строительства т.н. «золотых», никому не нужных линий и подстанций. Долгожданная дифференциация сбытовой надбавки гарантирующих поставщиков, о которой столько говорилось все эти годы, и которая во многом расставляет точки в вопросе об эффективности работы региональных ГП по сравнению с корпоративными сбытами, стала реальностью тоже благодаря ПП №442. За эти и другие моменты всем авторам ПП № 442 и сопутствующих документов, искреннее спасибо. Однако, в целом, как ни печально, этот документ устарел ещё до его принятия. Сегодня не 2009-й или 2010 год, когда он был бы востребован и действительно решал бы очень многие проблемы переходного периода. На дворе 2013 год и розничному рынку электроэнергии во взаимосвязи с оптовым требуется уже совсем другое.
Комиссары рынка не пригодились
Это понимают и сами авторы ПП№ 442 - Минэнерго РФ уже в конце прошлого года заявило о том, что документ временный. И не только заявило, но и активно вносило в него поправки. В частности, осенью 2012 года стало ясно, что решить нарастающую проблему неплатежей со стороны ГП на ОРЭМ Основные положения так и не смогли - заменить неплательщика на другую компанию по прежнему почти невозможно, как и ранее в ПП № 530. Мы не согласны с тем, что основная проблема здесь была в длительности процедуры смены ГП, насчитанной кем-то в 156 дней. Но то, что это действительно непросто, это факт.
Ещё в конце 2009 года авторами этой статьи, при обсуждения проблемы в НП ГП и ЭСК, был предложен вариант воздействия на должников через специальный институт представителей рынка - т.н. комиссаров, наделяемых особыми полномочиями в отношении проблемного гарантирующего поставщика его кредиторами в рамках договора о присоединении к торговой системе. Суть работы комиссаров рынка должна была состоять в объективном разбирательстве причин неплатежеспособности и выработке рекомендаций по санации сбытового предприятия в рамках нормальной работы на рынке. В случае невозможности такой санации в действие вступала бы процедура лишения статуса и последующего банкротства, с передачей статуса ГП по конкурсу, но решение в этом случае принималось бы всеми сторонами осознанно и с должной подготовкой, а переход статуса к новому ГП был бы максимально мягким. Тогда эта процедура не была принята. Однако с осени 2012 года этот вариант в несколько видоизмененном виде стал снова обсуждаться в сообществе. Выдвинуло его уже нынешнее руководство НП ГП и ЭСК в качестве альтернативы жёсткому лишению статуса проблемных ГП с малопредсказуемыми для всех участников рынка последствиями.
Вместо этого ответом Минэнерго и НП «Совет Рынка» на усиливающийся кризис неплатежей на ОРЭМ стало упрощение процедуры лишения статуса, юридически оформленное ПП № 1482, принятом в канун 2013 года. Статус ГП о этому постановлению, в случае лишения, автоматически передается в крупнейшую региональную сетевую организацию, по умолчанию в РСК, входящую в Холдинг МРСК. А уж потом, организуется конкурс на выбор нового ГП из числа сбытовых компаний, сводящийся по существу к выкупу долгов прежнего ГП по договору уступки права требования. Однако реальность такова, что лишение статуса, если под этим решением нет ещё какой-нибудь посторонней подоплёки, может состояться лишь в случае накопления очень существенных по размеру и практически невозвратных долгов, что для претендентов на звание ГП по данной зоне делает участие в таких конкурсах практически бессмысленным с точки зрения бизнеса. В условиях жёсткого и исключительно административного регулирования доходов сбытовых компаний вернуть затраченные на конкурсе средства, будет практически невозможно. Поэтому принятые поправки с большой вероятностью могут привести к постепенному переходу функций ГП в проблемных регионах в сетевые компании МРСК на неопределенный срок. Вообще говоря, по нашему мнению, с точки зрения дальнейшего развития рынка электроэнергии в этом нет ничего страшного. Правда, при одновременном радикальном упрощении работы подлинно независимых сбытовых компаний на розничном рынке в рамках единой региональной ГТП. Если этого не сделать, то произойдёт возврат к совмещению функций всё ещё не избавившихся от монополизма ГП и по -прежнему естественно монопольных сетей, и тогда, конечно, такую передачу функций приветствовать никак нельзя. Что же касается сокращения сроков передачи функций ГП - думаем, что реальные сроки «недружественного» подхвата сетями функций ГП в «аварийных» условиях будут никак не меньше тех самых 156 дней, а может быть и больше.
«Консолидация» и укрупнение с «вертикализацией» функций управления
Ещё одним аргументом против такой передачи является ведущаяся сегодня реформа сетевого комплекса. Сообщество внимательно следит за тем, что происходит в МРСК и ФСК и пока, как и в случае с ПП № 442, мы наблюдаем лучший выбор из двух плохих. По крайней мере, ФСК не поглощает МРСК, как планировалось вначале, и на том спасибо. То, что Холдинг МРСК в прошедшие годы оказался не очень состоятельным в плане надежд, которые на него возлагались, привело к ситуации тотальной «турбулентности» во всём сетевом комплексе страны. Это касается теперь и ФСК и территориальных сетевых организаций - различных городских и районных сетей напряжением 0,4- 10 кВ, не входивших ранее в «большую энергетику» страны. Касается потому, что к сожалению, в нашей глубоко укоренившейся традиции любые вопросы, возникающие в системе управления и управляемости субъектов экономики, решаются почти всегда в одном тренде - «консолидации» и укрупнения, с «вертикализацией» функций управления. Почему это происходит -в экономике и не только в ней - отдельный вопрос. Но именно это и случилось в сетевом комплексе - его действительно не очень удовлетворительное функционирование и развитие в последние годы привело в конце концов к административному зуду объединения и укрупнения. Не будем останавливаться здесь подробно на объективных причинах существующих проблем сетевого комплекса и тем более анализе того, что происходит сегодня в этом секторе, поскольку пока ещё и анализировать особенно нечего. Однако то, что именно излишняя вертикализация управления и консолидация активов, как в самих МРСК так и в Холдинге в целом во многом и привели распределительный сетевой комплекс к сегодняшнему кризису, все -таки отметим. Нельзя управлять, а главное развивать, районные (в старой советской терминологии) энергосистемы из Москвы, отчуждая и отстраняя от этого процесса регионы. Тем более это касается городских и сельских сетей, входящих в независимые ТСО. Та модель, что предлагается сегодня, этот ключевой негативный фактор только усиливает.
Всё больше регионов попадали в ловушку дисбалансов
Если говорить о ФСК, то по прежнему считаем, что это должен быть не столько бизнес, сколько инфраструктура под полным контролем государства и по возможности объединенная так или иначе с Системным Оператором, как в большинстве развитых стран. По факту вообще говоря ФСК и воспринимается тем же правительством страны как инфраструктура при принятии ключевых решений, но почему-то на рынке это тщательно маскируется. При этом в этой компании должны оставаться действительно межсистемные и системообразующие линии и подстанции, а не просто сети напряжением выше 110 кВ, независимо от их роли в энергосистеме. Соответственно не должно быть потребителей, присоединенных к сетям ЕНЭС. Как и вопроса об уходе от перекрестки в сетях путём ликвидации договоров последней мили. Если есть потребитель, присоединенный к сети, значит эта сеть распределительная. Точка.
В генерации в 2012 году ничего знаменательного также не происходило. Старые паросиловые ТЭЦ по прежнему замыкали самые дорогие заявки на рынке РСВ, в то время как остальные станции, в первую очередь атомные и гидро, зарабатывали на нём сверхприбыли. Частные ТГК по-прежнему балансировали на грани рентабельности или демонстрировали убытки, в то время как преимущественно государственные ОГК, вместе с иностранцами - «еOn» и «ENEL» показывали хорошую динамику прибыли. Исключения в виде ОАО «ТГК -1» и «Фортума», только подтверждали правило. Мощность на рынке продавалась по тем же обрезанным ФАС ценам конкурентного отбора мощности (КОМ), дискредитируя само понятие этого рынка. Ещё один псевдорынок - договоров предоставления мощности (ДПМ) - более или менее успешно функционировал, предоставляя возможность время от времени лидерам страны нажимать «пусковые» кнопочки на вновь вводимых современных блоках, одновременно штрафуя отстающих по срокам, превращая заседания Набсовета НП «Совет Рынка» в подобие заседаний партхозактивов. Архитекторы реформы время от времени оправдывались перед критиками слева и справа, обвинявших их в её провале, утверждая при этом, что именно такую реформу они и задумывали, и другого у нас в стране, мол, ничего и быть не могло.
В теплоснабжении также все было по-прежнему. Всё больше регионов в свете политических предвыборных ограничений на рост тарифов в ЖКХ, попадали в ловушку дисбалансов, когда установленные заниженные тарифы и нормативы на тепло не обеспечивают необходимой валовой выручки предприятий при существующей энергоэффективности наших теплоснабжающих систем. 190-ФЗ «О теплоснабжении» так, по большому счёту, и не заработал и самым наглядным подтверждением этого может служить количество утвержденных схем теплоснабжения в. То же можно, в значительной степени, отнести и к 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности», в соответствии с которым было утверждено мизерное количество энергопаспортов по сравнению с планами. Инструменты, коими являются энергоэффективность и энергосбережение в этом законе объявлены целями, а потому его практическая реализация идёт очень трудно. Особенно в ЖКХ.
Об успехах всех реформ люди судят по «самочувствию» ЖКХ
ЖКХ - больная тема и для людей и для властей и оставалась такой в ушедшем 2012 году. Успешные реформы в электроэнергетике и теплоснабжении невозможны без успеха реформ в ЖКХ. Люди судят об успехах почти всех реформ в стране именно по «самочувствию» ЖКХ. Оно было в 2012 неудовлетворительным. Нельзя сказать, что год был совсем для этой отрасли бесполезным, одно уже то, что в сентябре начали действовать новые Правила предоставления коммунальных услуг и новые нормативы ЖКУ, стало заметным событием. Эти документы, конечно, большой шаг вперед по сравнению с их предшественниками - ПП №№ 307 и 306. Но революции в виде долгожданного привнесения во взаимоотношения субъектов на рынке ЖКХ здравого экономического смысла и гармонии, стимулирующих их к максимизации прибыли не только за счёт откровенного жульничества и массовых неплатежей, но и нормальной цивилизованной рыночной деятельности, в 2012 году не случилось. Совокупные и взаимопроникающие долги в энергетике и ЖКХ продолжали расти и приблизились, по некоторым оценкам, к 1 трлн рублей. Это соответствует примерно почти годовой стоимости предъявляемой потребителям теплоснабжения всей страны или же годовой стоимости всей электроэнергии на ОРЭМ. Что с этим делать, и смогут ли предлагаемые решения о поэтапном переходе на RAB регулирование в тепло и водоснабжении, а также расчёты затрат по альтернативой котельной, кардинально изменить ситуацию, пока не ясно. Ясно одно, что этими проблемами надо реально заниматься, а не только говорить о них. Ясно также и то, что надежды отдельных чиновников всё как-то правильно посчитать в тарифах в целом по стране, усреднить, где-то убавив, а где-то добавив, и таким образом всё в основном решить, не то, чтобы наивны, а скорее отражают распространенный сугубо технократический и макроэкономический подходы хорошо образованных теоретически людей, но, к сожалению, не имеющих глубокого практического опыта работы в руководимых ими отраслях. Это сказывается, тем более когда эти важнейшие инфраструктурные отрасли, как и экономика в целом, в основном управляются в ручном режиме.
Социальные функции должно выполнять государство
Настоящие же решения, в нашем понимании, как и раньше лежат в совсем иной плоскости, о чем теоретики и практики отрасли, уверены, отлично осведомлены. И электроэнергетике и теплоснабжению и ЖКХ, помимо синхронизации процессов реформирования нужны гораздо большая самостоятельность как субъектов рынков, так и регионов в создании условий для становления и возвращения и нормального экономического здоровья. Тарифы и цены должны отражать экономическую действительность, а правила рынков должны стимулировать ограничение их роста. Социальные же функции должно выполнять государство за счёт налогов и сборов, не перекладывая эту ношу на инфраструктурные отрасли экономики. И тогда у нас действительно начнёт получаться, появятся долгожданные прорывы в решении многолетних назревших проблем. Будем надеяться, что наступивший 2013 год сделает нас ближе к этим временам.
Наша справка:
Агентство Энергетического Анализа образовано в августе 2012 года и специализируется на аналитических материалах по проблемам реформирования энергетики и ЖКХ и намерено привлекать к своей работе широкий круг независимых экспертов в этой области, включая международных.