В Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации 19 ноября состоялось обсуждение проблем, связанных с морским рыболовством. Одним из актуальных вопросов была тема контроля, осуществляемого Пограничной службой.
С марта 2024 года в порту Мурманск у нескольких рыбодобывающих организаций Мурманской и Архангельской областей арестовано для дальнейшего безвозмездного изъятия или конфискации 430 тонн мороженной трески, пикши, камбалы, зубатки, палтуса и окуня. По части продуктов питания (147 тонн) решение уже принято: «передать рыбную продукцию в Росимущество для обращения в федеральную собственность, при невозможности реализации уничтожить».
В отраслевом смысле этот сюжет, мягко говоря, резонансный и имеющий нехорошую перспективу распространения по всей стране. В смысле общественного восприятия - понять происходящее очень трудно. Однако, «дело сделано», и как минимум, это событие теперь даёт серьезный повод разобраться в некоторых вопросах, касающихся эволюции осуществления контроля (надзора) за морским рыболовством в Российской Федерации.
Рыбацкие организации или браконьеры
Выполняя производственные задачи в Мировом океане в условиях международных экономических санкций, российские предприятия морского рыболовства неожиданно столкнулись с отечественной практикой административных наказаний, приводящей к огромным финансовым потерям.
В отношении рыбохозяйственных организаций в случаях доказанных нарушений Правил рыболовства Пограничными органами, осуществляющими федеральный государственный контроль (надзор) в области морского рыболовства (далее - органы контроля), как мера обеспечения к предмету (уловы и рыбная продукция) административного правонарушения, впервые в истории промышленного рыболовства формируется практика ареста рыбной продукции в целях ее безвозмездного изъятия или конфискации. В обоснование данного подхода соответствующие должностные лица органов контроля ссылаются на статью 54 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 N 166-ФЗ. Следует отметить, что конфискация уловов водных биоресурсов и произведенной из них продукции как одна из мер наказания по указанной статье применялась к браконьерам.
Браконьеры - это лица, осуществляющие незаконную деятельность в сфере рыболовства, не имеющие права (договор) и разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов (государственная собственность). Фактически это лица, ворующие государственную собственность.
Теперь и для предприятий (трудовых коллективов), при наличии у них необходимых государственные документов, в случаях нарушения ими Правил рыболовства, в добавление к административным штрафам зарождается практика ареста и отбора рыбы в промышленных масштабах.
Одним из поводов для применения указанной меры административного воздействия стало выявление органами контроля отклонений размера ячеи заводских орудий лова на несколько миллиметров от допустимого размера для определенных видов рыб (130 мм).
Тут следует сказать. С середины XX века в мировой морской практике в подобных случаях (изменение размера ячеи в результате эксплуатации орудий лова) без наличия на борту судна маломерной рыбы сотрудники рыбохраны предписывают капитану заменить орудие лова, при этом не налагают существенных материальных взысканий. Рыбаки и контролеры всех стран понимают, что в процессе эксплуатации сетные материалы подвергаются нагрузкам, загрязняются, деформируются, и в принципе не могут сохранять заводские характеристики.
Что в результате у нас. Суммарный размер административных штрафов «за ячею» на одно малое предприятие и капитана судна составил почти 26 млн. рублей. C учетом утраты произведенной рыбной продукции трудовой коллектив лишился более 65 млн. рублей. Не исключено, что должностными лицами органов контроля будет предъявлен «ущерб» водным биоресурсам в размере более 15 млн. рублей. В итоге небольшая посёлкообразующая организация в финансовом смысле потеряла год работы. Соизмеримые взыскания ожидают еще два рыбодобывающих предприятия из Мурманска и Архангельска.
Штрафы в комплекте со штрафами
Необходимо отметить принципиальные детали законодательства в части, касающейся контроля (надзора) и административных наказаний в рыбном хозяйстве. В настоящее время применительно к рыбодобывающим организациям за одно административное правонарушение наказывают трижды:
- штраф на должностное лицо (капитан судна), исчисляемый от стоимости водных биоресурсов, являющихся предметом административного правонарушения, как правило, это миллионы рублей;
- штраф на юридическое лицо (пользователь водными биоресурсами), исчисляемый от стоимости водных биоресурсов, являющихся предметом административного правонарушения, как правило, это десятки миллионов рублей;
- уплата тем же юридическим лицом суммы ущерба водным биоресурсам, как правило, это десятки миллионов рублей.
В дополнение к перечисленному теперь рождается практика ареста рыбы с обращением ее в пользу государства и дальнейшим уничтожением по истечении сроков хранения с учетом длительности административных и судебных процедур.
Кроме этого, законодательством ещё предусмотрена конфискация рыболовного судна (основное средство производства). Указанная мера, как в случае с уловами водных биоресурсов и произведенной из них продукцией, пока использовалась по отношению к браконьерам, что не вызывает никакого сомнения. Однако, как показывает время, органы контроля самостоятельно развивают представление о смысле той или иной нормы законодательства в сфере рыболовства, и пытаются распространить свой контрольный взгляд на хозяйственную деятельность предприятий.
Обращает на себя внимание следующее. Инициирование обеспечительных мер в виде ареста рыбной продукции и/или судна, а также постановка вопроса перед судебными органами о применении административного наказания в виде безвозмездного изъятия или конфискации рыбной продукции и/или судна зависит от уполномоченного должностного лица Пограничного органа. В то же самое время законодательство дает возможность этому лицу не ставить вопрос о безвозмездном изъятии или конфискации. При этом отсутствуют чёткие критерии использования указанной нормы применительно к предприятиям рыбного хозяйства. Это создает условия для формирования у должностного лица органов контроля личного субъективного подхода к выбору наказания.
Пограничный взгляд на хозяйственную деятельность прибрежных рыбзаводов
Отдельный резонансный сюжет эволюции применения правовых норм в сфере морского рыболовства - это попытка со стороны органов контроля запретить в прибрежных субъектах Российской Федерации, в частности, в Мурманской области, производство на береговых рыбзаводах экспортной рыбной продукции (филе), сделанной из рыбного сырца, доставленного с судов прибрежного рыболовства. Несмотря на очевидность (с точки зрения русского языка) смысла формулировки части 5 статьи 20 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 N 166-ФЗ, соответствующие должностные лица Пограничной службы предпринимают действия процессуального характера, направленные на остановку экспортного производства российской рыбной продукции с высокой добавленной стоимостью. Свой подход в контроле экономики рыбного хозяйства (торгового оборота рыбной продукции) органы контроля обосновывают ведомственной позицией о целях и задачах прибрежного рыболовства.
Трансформация рыбохраны
Система федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов в части морских биоресурсов в нынешнем виде начала формироваться с передачей указанных функций Пограничной службе. Ранее, как и во всех гражданских областях хозяйственной деятельности, контроль (надзор) за морским рыболовством осуществлялся гражданскими органами государственной власти. Сотрудники органов рыбохраны, как правило, имели отраслевое образование и опыт работы на рыболовных судах. Виды и размеры наказаний основывались на принципе соразмерности нарушения и наказания с учетом доказанной преднамеренности или непреднамеренности совершения административного правонарушения. На государственном уровне размеры материальной ответственности юридических лиц и должностных лиц определялись на основе финансово-экономических характеристик рыбной отрасли. В настоящее время при разработке и принятии норм, устанавливающих виды и размеры наказаний, указанные факторы не учитываются.
Что происходит
Следует отметить, что рыбодобывающие организации с 2018 года имеют долгосрочные (на 15-лет) договоры с государством на право осуществления морского рыболовства и поэтому стараются работать законно, избегая рисков лишения этого права. Безусловно, как и в любой сфере производственной деятельности, бывают случаи нарушений, за которые со стороны государства следует предостережение или наказание. Однако, при постоянно развивающимся ведомственном подходе должностных лиц Пограничной службы к применению законодательства по контролю (надзору) в сфере морского рыболовства, деятельность рыбохозяйственных организаций становится финансово неустойчивой. В одних случаях огромные штрафы обнуляют год работы трудового коллектива предприятия, в других могут привести к банкротству. В сравнении с различными отраслями отечественной пищевой промышленности и иными сферами хозяйственной деятельности, в рыбной отрасли «сконструированы» чудовищные размеры административных наказаний. Теперь формируются повышенные риски за непреднамеренное правонарушение лишиться судна (основное средство производства) и произведенной на нем рыбной продукции.
Указанные события на Севере после всестороннего отраслевого обсуждения вызвали негативную реакцию рыбаков и на Дальнем Востоке. В связи с происходящим общественные организации рыбного хозяйства направили обращение в Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации с соответствующими материалами и предложениями о включении в план работы Совета Федерации вопроса об анализе практики реализации законодательства в области контроля (надзора) морского рыболовства.