Реформа энергетики: верхи - «не хотят», а низы - потребители - уже «не могут»

Текущий год, как известно, должен был стать первым годом работы полноценного рынка электроэнергии и мощности - целевой модели, к которой электроэнергетика двигалась на протяжении последних 10 лет. Напомню, что реформа электроэнергетики, задуманная на рубеже столетий и реализовавшаяся в активной практической фазе в последние 5 лет, состояла в переформатировании отрасли из огромной неповоротливой монополии, созданной еще по лекалам и принципам сталинской экономики (в значительной степени - посредством универсальной технологии социалистического строительства под названием ГУЛАГ) в рыночное сообщество независимых энергетических компаний, конкурирующих, где это возможно, между собой и развивающихся за счет не менее универсальных законов спроса и предложения. Эта реформа была начата только через 10 с лишним лет после краха коммунистической экономики, когда остальные отрасли хозяйства в той или иной степени уже перешли на рыночные рельсы и научились работать в конкурентном пространстве. Или не научились, а потому фактически исчезли, и вместо них возникли иностранные производства или торговые склады с импортным товаром и набором конкурентных услуг. Этот риск и был одной из причин задержки с реформированием базовых отраслей экономики в России, к которым относится и электроэнергетика. Здесь пошли другим путем, преобразовав систему управления отраслью из Министерства энергетики и электрификации в проторыночную структуру - Российское Акционерное Общество «ЕЭС России». В РАО уже можно было привлекать капитал, хотя контроль оставался у бедного в то время государства, а инвестиций для масштабных преобразований в отрасли катастрофически не хватало. Далее была развилка: приватизировать все РАО «ЕЭС России» целиком по аналогии с известным Связь-инвестом или же вначале разделить компанию, а потом продать. Дискуссии на этот счет были жаркими и в основном политического характера. Основные позиции: не продавать вообще; продавать, но не разрушать компанию, так как это нарушит технологические связи в Единой Энергосистеме страны; все разделить и то, что можно, продать, оставив на время контроль государства в сетях, атомной и гидрогенерации. Решения здесь могли быть разными. Но к началу нынешнего века стало ясно, что какое-то решение нужно принимать, откладывать больше уже некуда - отрасль могла просто развалиться из-за значительного физического износа основного оборудования, зданий и сооружений. Основным аргументом победившей в этом споре партии Чубайса было то, что у государства как у владельца активов отрасли и субъекта рынка не было средств на ее содержание и реновацию, а привлечь частные инвестиции в госмонополию, по тогдашним понятиям, было невозможно. Создавать же частную монополию на месте госмонополии было неправильным в принципе, поскольку это укрепляло бы олигархический капитализм, с которым в те годы активно боролись, по крайней мере, публично. Поэтому суть реформы заключалась в формуле: разделить электроэнергетику по видам деятельности и, то, что конкурентное, продать немедленно. Остальное - посмотрим.
В принципе, в той или иной степени в эти годы перед таким же выбором стояли и до сих пор стоят и «наше все» - и Газпром, и РЖД, и ЖКХ, и теплоснабжение с водоканалами. Теоретически решения могли быть разными: опыт Газпрома, да и неспешной реформы в РЖД, показывает, что вариант сохранения монополии на какое-то время тоже возможен. Другое дело, что, несмотря на всеобъемлющие размеры и характер деятельности Газпрома и РЖД, электроэнергетика по своему проникновению в экономику и повседневную жизнь каждого из нас и всех вместе все же намного глобальнее и может сравниться разве что с ЖКХ. Не надо забывать и том, что Газпром - это экспортная и относительно молодая по сравнению с электроэнергетикой отрасль. И в этом смысле у него еще все впереди. Как бы то ни было, решение о реформе электроэнергетики было принято, и это был, в том числе и в первую очередь, политический выбор страны в 2001-2005 гг.
Официальной целью реформы провозглашалось как раз привлечение в отрасль инвестиций и ее тотальное обновление на фоне прогнозировавшегося (как выяснилось потом, неоправданно) значительного роста спроса на электроэнергию в стране, обусловленного, в свою очередь, небывалыми темпами роста ВВП. Но не менее важной и более фундаментальной целью, на мой взгляд, было само создание в отрасли рыночных механизмов, условий, при которых она смогла бы развиваться самостоятельно без существенного и излишнего вмешательства государства, роль которого сводилась бы к определению правил игры и приоритетов развития, прежде всего структурного и территориального. При этом механизмы влияния государства на отрасль должны были быть ясными, прозрачными и в основном экономическими: через регуляторные и налоговые функции, а не посредством прямого административного вмешательства в рыночную среду.
Однако планируемый сценарий реформы и ее практическая реализация - разные вещи. Уже в 2008 году, к моменту ликвидации РАО «ЕЭС России» было ясно, что многое из задуманного идет не так. Главной проблемой, на мой взгляд, явилось недостаточное внимание идеологов и реализаторов реформы к развитию конкуренции на розничном рынке во взаимосвязи с созданием внятных конкурентных механизмов на оптовом рынке. Вместо этого реформаторы увлеклись «деталями»: создали сложнейший и громоздкий механизм функционирования оптового рынка, не менее сложный механизм трансляции постфактум сформированных «где-то там», далеко от потребителей оптовых цен на розничный рынок с учетом меняющейся раз в полгода регулируемой составляющей. Развитие розничного рынка было на длительное время вообще задвинуто в дальний ящик посредством назначения территориальных гарантирующих поставщиков, теоретически равных между собой, но свои, «родом из РАО ЕЭС», оказались для реформаторов «равнее других», в первую очередь, в плане доступа к оптовому рынку. Созданное в 2008 году НП «Совет рынка» должно было заменить РАО «ЕЭС России» в качестве координатора отрасли и одновременно рыночного «надзирателя» (market watchdog) в западной терминологии. Предполагалось, что государственные функции управления и регулирования отраслью перейдут специально созданному федеральному агентству Росэнерго, а также ФСТ и ФАС. Мин-энерго в его нынешнем виде не должно было напрямую заниматься управлением отраслью. Но жизнь распорядилась по-другому. НП «Совет рынка» так и не сумело за прошедшие три года стать подлинно рыночным штабом отрасли, более того, значительная часть его функций и компетенций по рознице за последние год-полтора перешли в другое некоммерческое партнерство - ГП и ЭСК. Росэнерго вообще «почило в бозе» фактически не родившись, ФАС в основном занимается «отрубанием хвостов» или голов монополистической гидре по мере их появления, после чего, как и полагается, они растут с удвоенной скоростью. Обновленное Минэнерго пару лет становилось на ноги, а сейчас занимается всем и вся - трудно вообще сказать, чем оно не занимается в электроэнергетике страны, при этом, несмотря на все усилия ведомства, адекватных и, главное, свое-
временных ответов на возникающие вызовы в отрасли пока не наблюдается. Особняком в этой компании федеральных ведомств стоит ФСТ: она, как и ФАС, обычно не ввязывается в бесконечные публичные споры, но, в конечном итоге, ключевые решения принимаются именно этой службой. Так это было и в текущем году в связи с кризисом, вызванным скачком цен на электроэнергию: все «ручные» решения правительства по ограничению роста конечных цен для потребителей просчитаны и подготовлены этим ведомством и реализуются через его приказы. Это обстоятельство в свою очередь свидетельствует о том, что фактической либерализации рынка электроэнергии и мощности у нас так и не произошло, самонастраивающихся рыночных механизмов в электроэнергетике не создано: в этом смысле реформа не состоялась, и это надо признать.
Почему реформа не состоялась - вопрос, который заслуживает отдельной дискуссии. Там, безусловно, много нюансов, модельных развилок, технологических и технических ограничений, и разговор на эту тему в сообществе уже идет, правда, пока в основном в виде закрытых презентаций. В целом вектор этих дискуссий сводится к необходимости значительного упрощения модели оптового рынка, перехода к одноставочной цене в расчетах за электроэнергию и мощность, усилению конкуренции в рыночном сегменте ценообразования и выводу из рынка в регулирование неконкурентных производителей, обеспечивающих базовое производство и системную надежность - атомную и гидрогенерацию. Таким образом, рынок в генерации будет представлен в основном ТЭЦ и ТЭС, составляющих в целом по стране около 70% производства, однако в Сибири, во второй ценовой зоне их доля составляет лишь 50%. Насколько это позволит усилить конкуренцию на рынке, и почему атомная генерация и гидростанции успешно работают в том же Нордпуле, а у нас не могут, ответа пока тоже нет.
Конечно, ответ на вопрос, почему реформа не состоялась в плане прекращения прямого управления отраслью государством лежит и в политической плоскости, и от этого никуда не деться. Дело в том, что реформа электроэнергетики, так же, как реформа в ЖКХ, и еще много других реформ, задумывались в одной стране, реализовывались в другой, а завершились в третьей. И каждая из этих стран имеет собственное представление о том, что ей нужно иметь в такой важной для любой из них отрасли, как электроэнергетика. И потому, когда мы говорим, что реформа не состоялась, надо помнить, с точки зрения какой страны мы говорим. Для рыночных либералов, может, и не состоялась, а для государственников-консерваторов состоялась и даже слишком - кое-что можно еще и назад подкрутить, например, на том же розничном рынке, передав все проблемные сбыты генераторам за долги. То, что проблемы сбытов отражают проблемы в ЖКХ, наличие тарифных и иных дисбалансов в смежных отраслях, неготовность энергозатратной экономики страны в целом покупать электроэнергию по фактически монопольным ценам генераторов и оплачивать не менее монопольные тарифы на услуги сетевых компаний, в этой логике не имеет значения, потому что в ней все просто: можно собрать всех в одном кабинете и приказать цены на время опустить. Потом, правда, эта пружина выстрелит еще больнее, но это будет потом. Будем решать проблемы по мере их поступления - вот суть этой логики. А командовать экономикой огромной страны всегда приятно и соответствует нашим традициям.
Возвращаясь к официальным целям реформы - привлечению частных инвестиций в отрасль, можно констатировать, что эта цель в значительной мере была достигнута. По крайней мере, так казалось в 2008 году при спуске флага РАО «ЕЭС России» - объем средств, вырученный от продажи активов РАО, включая обязательства по инвестициям покупателей генерирующих компаний, превысил ожидания и составил, по заявлению Анатолия Чубайса, 800 млрд рублей. Однако уже через год начались корректировки объёмов и сроков новых вводов мощностей в генерации, а процесс принятия правил по договорам предоставления мощности (ДПМ), как и по долгосрочному рынку мощности (ДРМ), занял очень длительное время. В конце концов, в 2010 году правила были приняты, но тут же выяснилось, что они неработоспособны: долгосрочный рынок мощности разрушили ФАС и ФСТ, ограничив цены в 27 из 29 зон свободного перетока, а только что родившийся рынок ДПМ был торпедирован позицией Русала, заявившего, что он построит себе станции дешевле и ему такой рынок не нужен. И действительно, при ближайшем рассмотрении становится ясно, что и ДРМ, а тем более ДПМ, рынками назвать можно с большой натяжкой. По существу, это некие налоги на потребителей, связанные с тем, что в первом случае в их зоне располагаются некие энергомощности, которые нужно содержать, а во втором - что страна решила построить к такому-то году N-ное количество ГВт генерирующих мощностей, а потому всех потребителей страны настойчиво просят оплатить эти стройки. ДРМ в этой аналогии - региональный налог, а ДПМ - федеральный. И если региональный налог ДРМ был ограничен решениями ФАС и ФСТ и потому стал неинтересен генераторам, то ставка федерального налога довольно высока - возвратность на вложенный инвесторами капитал по договорам ДПМ составляет около 14% годовых (!), а это уже совсем неинтересно потребителям.
Сетевой комплекс не был приватизирован, но это не означает, что он не принял участие в дележе инвестиций, возвратность которых так же в построенной модели рынка обеспечивается исключительно из тарифов потребителей. Здесь свои ударники. ФСК, тариф которой вырос в 2010 году на 51%, а в 2011 году, даже после принятия всех мер по сдерживанию роста конечных цен у потребителей, еще на 26%. Холдинг МРСК, вслед за ФСК в основном завершивший переход на RAB (метод доходности на инвестированные средства), в 2011 году также существенно вырос, но его желания должны быть секвестированы на 35-40 млрд рублей. Деньги в сетевой комплекс шли в основном по оценкам акций, через портфельных инвесторов-спекулянтов и поэтому, как только в воздухе запахло грозой ограничения роста тарифов в 15%, возникли проблемы - по некоторым оценкам потери стоимости акций составили до 25%. Тем не менее, обнародованные недавно результаты деятельности ФСК и МРСК за 2010 год впечатляют. Полностью регулируемые государственные сетевые компании, занимающиеся исключительно эксплуатацией инфраструктурных объектов электроэнергетики, получили чистую прибыль по разной информации в размере от 45 до 75 млрд рублей.
В генерации также последние два года идет активная консолидация активов в пользу государственных компаний, которых с учетом веса полностью государственного Рос-энергоатома в нашей энергетике итак оставалось с избытком. По существу, это означает постепенный выход частных инвесторов из бизнеса, какие бы объяснения этому не приводились. Процесс ускорился в 2011 году, уже объявлено о возможной продаже ОАО «Квадра» группы «ОНЕКСИМ» в пользу ИНТЕР РАО ЕЭС. Последнее же владеет и сетями, и сбытами и крайне редко что-то приобретает за деньги - в основном за свои акции. По существу, воссоздается вертикальная глобальная госкомпания, миноритарными совладельцами которой становятся бывшие частные инвесторы в электроэнергетику страны. Таким образом, круг замыкается, мы де-факто возвращаемся к варианту сохранения госмонополии или, правильнее сказать, олигополии (есть, как минимум, еще одна госкомпания, имеющая в этой логике неплохие перспективы - РусГидро), инвестиции в которые возможны, но без стратегического контроля и участия в оперативном управлении. На мой взгляд, большинство сегодняшних частных инвесторов, вынужденных пойти на такие сделки, рано или поздно выйдут из акций этих госкомпаний, поскольку не являются пассивными портфельными инвесторами по своей природе и привыкли своим бизнесом управлять. Смогут ли эти госкомпании привлечь достаточно средств для своего развития через портфельные инвестиции в условиях сегодняшних ценовых тенденций в электроэнергетике страны - большой вопрос. Если эти тенденции сохранятся в ближайшие годы, а речь в Правительстве как раз идет об этом, то и оставшиеся частники и иностранцы будут уходить с рынка. В этой ситуации госкомпании скорее всего пойдут по проторенному пути получения специальных преференций от правительства за счет других участников рынка и, прежде всего, потребителей. И тогда рано или поздно мы снова окажемся перед теми же вечными вопросами, что и 10 лет назад: кто виноват и что делать с энергетикой страны. Провернуть фокус во второй раз: найти инвесторов, «пообещать, но не жениться», уже вряд ли удастся. Боюсь, что в этой ситуации вероятность полномасштабного кризиса в электроэнергетике, связанного в первую очередь с ее физическим состоянием, многократно возрастет.
Однако и сегодняшнее состояние отрасли, при котором верхи - энергетики - «не хотят», а низы - потребители - уже просто «не могут», не является, мягко говоря, стабильным. Кто этого не понимает и пытается зацементировать статус-кво, глубоко ошибается. Поэтому двигаться в ту или иную сторону придется. К здоровому рынку с его порывистым и иногда непредсказуемым характером, или же к спокойствию «стабильной» монополии, неминуемо ведущей нас к предсказуемому финалу. Третьего не дано.
Именно поэтому сейчас необходимо, пока не поздно, предложить внятную альтернативу. Она есть. Заключается она в срочной коренной реконструкции модели действующего рынка электроэнергии и мощности. Его нужно сделать простым, прозрачным и конкурентным сверху донизу. Для этого он должен быть преимущественно физическим, а не финансовым. Самое главное - он должен быть понятен потребителю, причем самому малому. Государство, со своей стороны, должно занять взвешенную позицию, не занимаясь дешевым популизмом, обещая рост цен не выше инфляции, несмотря на пласт накопленных в энергетике очевидных проблем, решение которых, к сожалению, возможно только через опережающий рост цен на энергию вообще и на электроэнергию в частности. С другой стороны, государство должно всячески пресекать любые проявления монополизма и неоправданные сверхприбыли участников рынка. И конечно, нужно резко повысить авторитет некоммерческих партнерств на рынке и в первую очередь - НП «Совет рынка», на деле прекратив необоснованное вмешательство в их дела со стороны профильных государственных органов. Не надо делать из них филиалы федеральных ведомств для черновой работы. Они созданы для другого - для творческой созидательной работы, основанной на демократических принципах. Именно они, как раз и созданные для этого по образцу и подобию западных аналогов, и, подчеркну, никто другой, могут и должны стать авторами концепции обновленного рынка электроэнергии и мощности, который устроит всех и станет своего рода общественным договором по использованию такого всеобъемлющего продукта современной жизни, каковым является электроэнергия.
Самому сообществу тоже нужно помнить, что только через консенсус всех участников, от генераторов до потребителей, можно достичь долгосрочного успеха в своей деятельности. На настоящем рынке не бывает проигравших и победителей, важных и неважных участников, никто не может долго жить хорошо за счет проблем другого. На настоящем устойчивом рынке действуют простые правила общежития приличного общества: прежде чем что-то делать в отношении контрагента, поставь себя на его место и просчитай его возможную реакцию. Если она тебе не нравится, не делай этого.
Скоро выборы в Наблюдательный Совет НП «Совет рынка». Именно этот орган, объединяющий всех участников от генераторов до потребителей, может начать процесс жизненно необходимых изменений на рынке. Поэтому, голосуя за кандидатов в НС НП «Совет рынка», нужно, на мой взгляд, соотносить их качества с задачами, которые перед нами стоят. Сегодня известный лозунг политических выборов девяностых годов «голосуй или проиграешь» как никогда востребован для нашего сообщества.
Алексей ПРЕСНОВ.
P.S. Распределительные сети нужно тоже включать в НП «Совет рынка», это тоже очевидно.