Недавно президент Владимир Путин заявил о необходимости создания в России института омбудсмена по защите прав предпринимателей. Аналогичные структуры, по его мнению, должны появиться и в прокуратуре. Сразу же генпрокурор Юрий Чайка отрапортовал, что соответствующие отделы в прокуратурах появятся в ближайшее время. Между тем попытки защиты прав представителей бизнес-сообщества предпринимаются в России не первый в год. Наверное, всем известна фраза бывшего президента Медведева «Хватит кошмарить бизнес». Одним из действующих инструментов таковой защиты является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Сегодня о том, как работает этот закон, рассказывает представитель одной из контролирующих структур, врио руководителя Государственной инспекции труда в Мурманской области Инна Иванова.
- Инна Анатольевна, если не ошибаюсь, ФЗ-294 не был «первой ласточкой»?
- Не ошибаетесь. Вообще нельзя утверждать, что появление этого закона было спонтанным. Ещё в 2001-м году был издан Федеральный закон № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». После этого начался поиск оптимальных управленческих и организационных технологий совершенствования контрольной и надзорной деятельности государства. Далее этот процесс постепенно стал «поглощаться» общефедеральной административной реформой.
Так, в 2003 году Указ президента РФ «О мерах по проведению административной реформы» определил одним из приоритетных направлений реформы организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Таким образом, возник вопрос о выделении контрольной и надзорной деятельности в самостоятельную область государственного управления.
- Какова эффективность работы этого закона?
- Я бы хотела отметить, что, на мой взгляд, при всей проработанности механизма снижения нагрузки на бизнес со стороны проверяющих органов 294 федеральный закон не в полной мере удовлетворяет потребности государственного надзора. С другой стороны, он не обеспечивает защиту хозяйствующих субъектов в той мере, в какой желали бы сами предприниматели.
- Поясните, в чём это выражается?
- Начнём с того, что положения 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются в целом ряде случаев, например, при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия, при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации, и так далее. Полный перечень вы можете прочитать в тексте самого закона.
Вдобавок положения Федерального закона 294-ФЗ не применяются также при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора): контроль за осуществлением иностранных инвестиций; государственный контроль за экономической концентрацией; контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере; налоговый контроль; валютный контроль; таможенный контроль; государственный портовый контроль; контроль за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; контроль на финансовых рынках; банковский надзор; страховой надзор; надзор в национальной платежной системе; государственный контроль за осуществлением клиринговой деятельности; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов; контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; пограничный, санитарно-карантинный, ветеринарный, карантинный фитосанитарный и транспортный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Кроме того, несовершенство 294 закона позволяет некоторым государственным органам контроля действовать по иным правилам, отличным от норм данного закона.
- Разве такое возможно? Ведь древние римляне говорили; «Пусть рухнет мир, но свершится закон».
- Подобное игнорирование закона возможно вследствие того, что общепризнанные принципы и нормы международного права имеют приоритетное значение. Например, федеральные инспекции труда при проведении проверок руководствуются нормами Конвенции Международной организации труда (МОТ) № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» 1947 года.
Согласно статьи 12 данной Конвенции, инспектора труда, снабженные документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право беспрепятственного прохода без предварительного уведомления в любое время суток на любое предприятие, охватываемое контролем инспекции. Они могут входить в дневное время во все здания, которые инспекторы имеют достаточные основания считать подпадающими под контроль. Естественно, что инспекторы также имеют право осуществлять любые проверки, контроль и расследования, которые они могут счесть необходимыми, чтобы удостовериться в том, что законодательные положения эффективно соблюдаются.
Конечно, в случае инспекционного посещения инспектор уведомляет о своем присутствии предпринимателя или его представителя, если только не сочтет, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля.
- Инна Анатольевна, наверняка в законе есть и положительные стороны?
- Да, положительным моментом принятия 294-го закона является наличие в нём ряда новелл, эффективно влияющих на защиту предпринимателей.
Взять, например, введение нового института уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. Кроме того, там установлены специальные полномочия прокуратуры, особенности контроля в отношении членов саморегулируемых организаций. Важно, что установлен запрет на взимание платы за проведение контроля. В зависимости от масштаба бизнеса той или иной организации установлена дифференциация сроков проведения проверки. Впервые приведён перечень нарушений, влекущих недействительность результатов проверки.
Как следует из мониторинга российского Центра стратегических разработок, ситуация с защитой прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля в 2011 году несколько улучшилась. Позитивные результаты в основном достигнуты благодаря снижению числа плановых проверок.
В качестве иллюстрации приведу динамику некоторых показателей по результатам проверок Государственной инспекции труда в Мурманской области. Так, если в 2009 году было проведено 1703 проверки, в 2010-м - 1562, то в 2011-м - уже 1249. С другой стороны, несколько возросло количество внеплановых проверок: с 962 в 2009 году до 1047 в 2011-м.
Однако ряд исследователей отмечает, что дальнейшее снижение административного бремени в нынешних условиях представляется сомнительным.
- В чём сомнения?
- Основная проблема в том, что 294-ФЗ на данный момент полностью регулирует проведение проверок только по 26% контрольно-надзорных функций федеральных ведомств.
Между тем, по данным опроса предпринимателей, наибольшие административные барьеры для малого и среднего бизнеса создает налоговый контроль, который не подпадает под 294-ФЗ.
По-прежнему не решена проблема роста доли внеплановых проверок и согласования этих проверок с прокуратурой. В первом полугодии 2011 года было проведено около 31 тысячи проверок, на которые требуется согласие прокуратуры, при этом на самом деле из них была согласована примерно половина.
Кроме того, даже в тех случаях, когда итоги проведенной с нарушениями проверки отменяются, дисциплинарное наказание для её инициаторов следует не более чем в 46% случаев, что «не мотивирует должностных лиц к неукоснительному соблюдению 294-ФЗ».
В целом, несмотря на некоторое улучшение ситуации благодаря снижению числа проверок, эффект от реализации 294-ФЗ пока остается далеко неполным.
- Инна Анатольевна, давайте подробнее остановимся на недостатках закона, которые, как вы сказали, делают эффект от его реализации неполным.
- Начнём с того, что план плановых проверок размещается 1 декабря на официальном сайте генеральной прокуратуры. Небольшие организации, отдающие себе отчёт в том, что деятельность их недобросовестна, просто исчезают, причём без официальной ликвидации. Такие организации, прекращая свою деятельность, в лучшем случае увольняют персонал, в худшем - бросают их на произвол судьбы без записи в трудовой книжке и расчёта.
Второй момент - согласно закону, ранее, чем через три года с даты создания организация не может быть проверена в плановом порядке. Всем известны беды жилищно-коммунальной сферы, организации которой требуют комплексной проверки на соблюдение их деятельности требованиям закона. Однако, такие организации, просуществовав незначительное время, прекращают, деятельность, порождая судебные разбирательства жильцов и работников.
В-третьих, факт согласования проверки с органами прокуратуры содержит элементы коррупционной составляющей. Так, если должностное лицо неверно оформит заявление о согласовании проверки, или не приложит к нему необходимые документы, прокуратура откажет в согласовании, и проверка может быть не проведена.
В-четвёртых, ограничение закона в части вхождения чиновников на территорию организаций также сказывается негативно на работе проверяемых. На первый взгляд, для предприятия это благо, но, например, при проведении документарной проверки организация обязана представить надлежащим образом заверенные копии большого объёма документов. А если учесть, что проверять могут одновременно несколько контролирующих органов, зачастую предпринимателям составляет большого труда и материальных затрат для копирования и заверения запрашиваемых документов.
В-пятых, закон содержит право хозяйствующего субъекта при несогласии с результатами проверки направить проверяющему возражения на акт и предписание. Однако закон не регламентирует дальнейших действий должностных лиц: отсутствуют сроки рассмотрения таких возражений, варианты возможных решений, т.е. юридическая сила таких возражений видится весьма сомнительной.
И, наконец, сами контролирующие органы испытывают трудности при планировании проверок, ибо для включения в план необходимо знать точные реквизиты юридического лица, его наименование полное или краткое, адрес, ИНН. Получить такие сведения без визита в организацию практически невозможно. Кроме того, для определения срока проведения проверки необходимо знать, относится ли данное юрлицо к малому предприятию или микропредприятию, а такие сведения на сегодняшний день ни один госорган, в том числе органы статистики предоставить не могут.
- Инна Анатольевна, что нужно сделать для корректировки закона?
- В целом проведенная оценка достижения конечных результатов Федерального закона № 294-ФЗ показывает, что реализация данного закона может быть признана частично результативной. По итогам проведенного анализа административной и судебной практики применения закона № 294-ФЗ, а также на основе оценки действенности положений данного закона по снижению административных ограничений для развития предпринимательства полагаю необходимым проведение работы по изменению его положений, смежных федеральных законов и практики их применения.
Например, в связи с выявленной в рамках анализа судебной практики проблемой, связанной с расплывчатым определением понятия дистанционного контроля, целесообразно обеспечить закрепление в законе более четкого (расширяющего и уточняющего) определения этого понятия. Необходимо также определение перечня видов дистанционного контроля, который может быть установлен в качестве прямой нормы закона либо путем делегирования правительству Российской Федерации права утверждать перечень видов дистанционного контроля.
Необходимо устранить внутреннюю правовую коллизию, связанную с неоднозначностью трактовки положений федерального закона в отношении распространения его норм на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих, не являющихся индивидуальными предпринимателями. Для этого необходимо либо прямо установить, что положения ФЗ № 294 распространяются на них, либо исключить ч. 2.1 ст. 27, предполагающую распространение положений данного закона на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих.
Предусмотренные законом основания проведения внеплановой выездной проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на основе обращений граждан не всегда позволяют проводить такие проверки в случаях, если права обращающихся граждан нарушены, но данные граждане не являются потребителями товаров, работ и услуг, производимых (оказываемых) соответствующими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
Таким образом, защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в ряде случаев может обеспечиваться за счёт снижения защищенности прав других лиц.
В этой связи представляется целесообразным уточнить пп. в) п. 2 ч. 2 ст. 10 федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, изложив его в следующей редакции: «в) нарушение прав потребителей и иных законных прав граждан в связи с деятельностью юридического лица и индивидуального предпринимателя (в случае обращения граждан, права которых нарушены)».
С учётом того, что в ряде случаев установленные законом сроки не позволяют осуществлять отдельные виды государственного контроля (надзора), представляется необходимым рассмотреть возможность введения нормы, разрешающей приостановление проведения проверки в исключительных случаях на основании решения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля, но не более чем на 20 дней. В случае приостановления и последующего возобновления проведения проверки установить, что общий срок проведения проверки не превышает сроков, установленных ч. 1 и ч. 2 ст. 13 ФЗ-294, а также к таким проверкам не применяется возможность продления сроков их проведения, предусмотренная ч. 3 ст. 13 данного закона.
Для обеспечения доступности ежегодных планов проведения плановых проверок целесообразно рассмотреть возможность изменения положений действующего закона с целью определения в них обязанности (а не возможности, как это предусмотрено в настоящее время ч. 5 ст. 9 закона) публикации на официальных сайтах органов, осуществляющих государственный контроль (надзор), муниципальный контроль в сети Интернет, ежегодных планов проведения плановых проверок.
В связи с выявленными проблемами в определении соотношения норм закона и административного разбирательства представляется целесообразным внести изменения в ст. 26.2 КоАП РФ («Доказательство»), дополнив её частью 4 следующего содержания: «Не допускается использование доказательств, в случае если доказательства по делу об административном правонарушении были получены при проведении проверки в рамках осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, и такая проверка проведена с грубыми нарушениями указанного законодательства».
Целесообразно регламентировать порядок направления извещений и уведомлений в рамках административного производства, а также законодательно закрепить понятие надлежащего уведомления.
И напоследок - в связи с многочисленными фактами нарушения процедур согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры внести изменения в КоАП, предусматривающие усиление административной ответственности соответствующих органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля и их должностных лиц за нарушение положений ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ.