ИА «Эксперт» опубликовало аналитический материал о бюджетных проблемах российских городов . Чтобы строить инфраструктуру, регионам придётся занимать всё больше. Проблема в том, что их долги не очень подходят для финансирования инфраструктурных проектов - в первую очередь из-за коротких сроков, считают эксперты издания.
«Интересы большинства губернаторов очень далеки от развития инфраструктуры и тем более - от финансирования её за счёт облигационных займов. Примерно 20 триллионов рублей до 2020 года нужно только на строительство и ремонт российских дорог, портов и аэропортов (в соответствии с госпрограммой развития транспортной системы), а также на приведение в порядок ЖКХ - таковы оценки Министерства регионального развития. Средства, необходимые на социальную (детские сады, школы, больницы) и на все прочие виды инфраструктуры, никто не считал, понятно лишь, что эти затраты тоже будут велики. И значительную их часть регионам придется взять на себя. Прежде всего это касается местных дорог и почти всех местных объектов социальной инфраструктуры.
Аналитики и инвестиционные банкиры потирают руки: ведь всё это означает, что регионам неминуемо придётся брать в долг и рынок региональных облигаций серьёзно увеличится. «Рынок первичных размещений региональных и муниципальных облигаций уже растёт серьёзными темпами: в 2012 году он почти удвоился по сравнению с 2011 годом, в этом году мы также ожидаем существенного роста», - сказал «Эксперту» вице-президент отдела первичных размещений долговых бумаг управления инвестиционно-банковской деятельности «Sberbank CIB» Алексей Безрукавников. В качестве примера бурного роста рынка региональных долгов можно взять декабрь ушедшего года: в течение этого месяца на облигационный рынок вышли Вологодская, Воронежская, Томская, Рязанская и Свердловская области, Ставропольский край, Удмуртия, Башкирия, Томск и Санкт-Петербург. Однако рост долга вовсе не означает, что дороги и котельные скоро будут построены: регионы по-прежнему могут занимать только на покрытие бюджетного дефицита, то есть привлечённые деньги поступают в общий котёл.
«В российском законодательстве нет понятия инфраструктурных облигаций, эмитируемых органами публичной власти, - поясняет руководитель проектов сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» фонда «Институт экономики города» Леонид Перцов. - Поэтому регионы и муниципалитеты занимают средства без привязки к конкретным проектам. Но фактически региональные и местные заимствования зачастую действительно являются инфраструктурными: привлекающие средства органы «держат в уме» направления расходования». Разумеется, вложения регионов в инфраструктуру будут увеличиваться просто по объективным причинам: износ всех видов инфраструктуры нарастает, у населения появляется запрос на высококачественные среду и услуги. «Мы видим, что за последний год актуализировалась тема привлечения частных средств в коммунальное хозяйство, тема строительства новых детских садов», - добавляет Перцов.
Однако начать надо с того, что структура и срочность региональных долгов в принципе пока не подходят для сколько-нибудь длительных инвестиций.
«У российских регионов и городов низкий долг (в среднем его величина составляет менее 20 процентов текущих доходов бюджетов), так что увеличить долг для них не проблема, - сказал директор направления «Региональные и муниципальные финансы» S&P Борис Копейкин (какая говорящая фамилия. - Ред.) - Другое дело, что занимать многие регионы не хотят, а у тех, кто всё же занимает, долг часто имеет короткую структуру - это шестимесячные займы или кредиты на один-два года - при том, что рынок вполне позволяет занимать на пять-семь лет, а некоторые муниципалитеты спокойно привлекают кредиты на восемь лет».
Связано это с неоправданно жёстким и при этом чисто формальным контролем за местными финансами со стороны федерального центра, а также с отсутствием у регионов опыта заимствований.
«Объяснить какому-нибудь проверяющему, почему ставка по более длинному кредиту или займу оказалась 8,9, а не 8,8 процента, как по короткому, очень сложно», - приводит пример Копейкин. Это заставляет муниципалитеты с небольшим опытом заимствований избегать таких сложностей и занимать на год-два (такие займы действительно немного дешевле), недооценивая будущие риски рефинансирования.
Сегодняшние размещения облигаций субъектов РФ не соответствуют задачам финансирования инфраструктурных проектов, соглашается Алексей Безрукавников: средняя дюрация (средневзвешенный срок потока платежей, взвешенный подисконтированной сумме. - Ред.) облигаций, выпущенных регионами и муниципалитетами, находится в районе двух с половиной лет, тогда как сроки реализации и окупаемости инфраструктурных проектов обычно составляют не менее десяти лет.
Но самое большое ограничение - нежелание регионов вообще заниматься инвестициями и развитием территорий. «Увеличить объём заимствований невозможно без желания самих регионов, - рассуждает эксперт ФСФР Юрий Данилов. - Но при существующих губернаторах и их взаимоотношениях с федеральной властью интересы большинства регионов очень далеки от развития инфраструктуры и тем более финансирования её за счёт займов. Даже когда инвесторы сами приходят и приносят деньги, главы регионов часто отказывают им - потому что отказать проще».
Ввязываться в инвестиционный процесс региональные власти не хотят прежде всего потому, что для этого у них нет никаких стимулов. Леонид Перцов напоминает, что до сих пор нет чёткой связи между качеством инфраструктуры и оценкой эффективности местной власти, причём это касается оценок как со стороны населения, так и федеральных властей. (А вот уровень долговой нагрузки на бюджеты отслеживается федеральными органами власти, и его рост рассматривается как безусловный минус.) Во-вторых, полномочия и доходные источники регионов, особенно муниципалитетов, распределяются неравномерно. Изменения и в полномочиях, и в доходах происходят практически каждый год, и это серьёзно сказывается на способности органов власти планировать инвестиции, добавляет Перцов. Даже если говорить о потенциально окупаемых вложениях, задача привлечения заемных средств и их возврата за десять лет ставится редко, поскольку выходит за горизонт планирования. То же касается и тарифной политики в ЖКХ - а при непредсказуемых тарифах невозможно спланировать денежные поступления и, соответственно, инвестиции в эту сферу.
Но это всё слова экспертов. А как видят ситуацию сами регионы?
Местные власти действительно не спешат резко наращивать свой долг, но объясняют это вполне логичной осторожностью и тщательным бюджетным планированием.
«Санкт-Петербург, как и все регионы, занимает исходя из принципа совокупного покрытия. При этом у города мощная инвестпрограмма - более 20 процентов доходов городского бюджета, - и на её реализацию средства облигационных займов, разумеется, тоже тратятся», - сказал «Эксперту» председатель комитета финансов Санкт-Петербурга Эдуард Батанов (в декабре город привлёк на облигационном рынке довольно существенные 7 млрд рублей). Господин Батанов согласен с тем, что регионы будут вынуждены занимать всё больше и больше - как на развитие, так и на повышение зарплат бюджетникам; другого пути у них нет. «Но я не согласен, что сейчас долг у субъектов федерации низкий, у некоторых он достигает уже 100 процентов доходов, ещё у части подходит к 60-70 процентам, а это уже опасная планка, - предупреждает Батанов. - Да, возможно, в США и в Европе объём регионального долга в соотношении с доходами выше. Но, во-первых, там совершенно другое регулирование и другая система - так, в США можно увеличить налоги под решение построить школу; во-вторых, там смешные ставки (базовая ставка EURIBOR в Европе ниже 1%) и большие сроки заимствований. И то в Европе - в Италии, Бельгии, Германии - ситуация с долгами регионов очень непростая».
Регионам не нравится идея отдельных инфраструктурных облигаций. Им проще занять «на себя», а потом финансировать разные проекты, в том числе неокупаемые, вроде больниц или местных дорог
«Я был бы осторожен с идеей резкого увеличения долгов регионов и муниципалитетов, - поддерживает Эдуарда Батанова помощник начальника департамента финансов Томской области Михаил Сергейчик. - Долг субъекта федерации может достигать 100 процентов его доходов. Но сегодня рынок не даёт занять более чем на пять лет, а средняя дюрация составляет примерно три года. Это означает, что, грубо говоря, в среднем каждый год регион должен гасить (возможно, путём рефинансирования) 20 процентов своего долга. Случился кризис, рынки закрылись. Рефинансировать заём невозможно, просрочить выплату - значит лишиться рейтингов и так далее. При этом у большинства регионов инвестиционные расходы - то есть те, которыми можно поступиться, направив деньги на выплаты по текущему долгу, - редко составляют больше 10-15 процентов бюджета. Всё остальное - это зарплаты бюджетникам: врачам, учителям. Получается дилемма: ухудшить свою кредитную историю или остановить текущие расходы». В таких условиях осторожность регионов вполне обоснованна.
Вопросов, к которым мы подходим, два: как увеличить объём денег в регионах, в первую очередь региональный долг, и как добиться того, чтобы ещё больше денег шло именно на инфраструктурные проекты.
Уже понятно, что просто наращивать объем региональных долгов бессмысленно - пока действует принцип единого котла, это вовсе не будет означать роста инвестиционных расходов.
Некоторые эксперты видят смысл в том, чтобы всё-таки выделить отдельные инфраструктурные облигации, которые выпускались бы под конкретный проект, - это позволит занимать на определенную цель и, возможно, на более длительный срок.
«Создание такого инструмента, как инфраструктурные облигации, имеет смысл - но лишь в том случае, если они будут обладать определёнными преимуществами по сравнению с обычными облигациями: наличие госгарантий, специальные условия репо в ЦБ РФ, дополнительные налоговые льготы для инвесторов и так далее, - рассуждает Алексей Безрукавников. - К примеру, сегодня для юридических лиц ставка налога на купонный доход по субфедеральным и муниципальным облигациям (15 процентов) ниже, чем по корпоративным облигациям (20 процентов). А для развития рынка длинных инфраструктурных облигаций могла бы применяться ещё более низкая, например нулевая, ставка налогообложения».
Однако сами регионы не видят смысла в таком инструменте: во многих случаях им проще и дешевле занять именно «в общем», просто на покрытие дефицита бюджета, а потом уже распределять деньги.
«Выпуск отдельных инфраструктурных бумаг под какой-либо проект в текущих условиях не способен серьёзно решить проблему финансирования инфраструктуры в регионах, - говорит Михаил Сергейчик. - Дело в том, что облигационный выпуск самого субъекта всегда будет больше по объёму, а значит, ликвиднее, и он будет лучше воспринят рынком. Далее, кем гарантируется такой инфраструктурный выпуск? Если опять-таки регионом, то это всё тот же региональный долг, причем ставка по нему может оказаться даже выше, чем в случае, если бы регион занимал сам».
«Идея занимать под отдельный инвестиционный проект кажется мне неправильной, - соглашается Батанов. - Это возможно для коммерческих объектов, но мы прежде всего улучшаем качество жизни местных жителей, об окупаемости тут речь не идёт - как может окупиться, к примеру, больница? К тому же заём под конкретный проект может подтолкнуть ставки вверх по сравнению с тем, что мог бы получить регион, выйди он сам на долговой рынок».
Конечно, есть отдельные предприятия, которые способны занимать самостоятельно, добавляет Эдуард Батанов. Например, питерское ГУП «Водоканал». Но и тут серьёзным ограничением становятся возвратность и влияние на тариф: тарифы ограничивает ФСТ, к тому же есть понятие доступного тарифа. «Всё это делает займы под конкретные инфраструктурные проекты для субъектов малоэффективными», - резюмирует Батанов.
Значит, остаются классические облигации. Может быть, имеет смысл расширить рынок их сбыта, допустим, выстроив систему, когда банки обязуются покупать региональные облигации и держать их на балансе? На самом деле и это проблемы не решит.
«Заставить банки выкупать такие облигации нельзя, так как у нас не плановая экономика, а интереса к этим бумагам у них нет, по крайней мере в рамках существующей системы резервирования, - рассуждает Юрий Данилов. - Чтобы интерес к облигациям регионов и муниципалитетов появился, нужен целый ряд дополнительных механизмов: гарантийные и страховые схемы, фонд погашения под управлением независимого управляющего, обеспечивающие возврат основной части долга и повышение кредитных рейтингов. Стоит превратить региональные займы в надежный, привлекательный, хорошо упакованный инструмент, грамотно их оформить - и деньги найдутся, причём не только у банков, а, к примеру, у специализирующихся на проектных облигациях инвестиционных фондов, которые готовы прийти в Россию».
Проблема ещё и в том, что у банков просто нет настолько длинных ресурсов, которые могут быть вложены в инфраструктуру, пусть и через облигационный рынок: банки не предназначены для того, чтобы становиться ключевыми инвесторами этих проектов. Приходится в очередной раз вспомнить про длинные деньги - только этот ресурс может серьёзно изменить качество и срочность региональных долгов. «У нас же практически нет институциональных инвесторов - пенсионных фондов, страховых компаний, - а ресурсов банков недостаточно, прежде всего в плане их длительности», - пожимает плечами Батанов. Собственно, без длинных денег не увеличить и срок обычных региональных займов.
Конечно, привлечение регионами денег станет эффективнее со временем - когда у них накопится опыт, умение планировать свои инвестиции и распоряжаться имеющимися деньгами.
«Нас вполне устраивает такой инструмент, как облигации на покрытие бюджетного дефицита, но вот что нас не устраивает, так это рынок, - резюмирует Эдуард Батанов. - Нам не нравится доходность, не всегда нравятся предложения организаторов размещений. Но есть регионы сильные, а есть не очень. К примеру, мы и Москва размещаемся сами, сами заполняем книгу заявок. Последний выпуск мы разместили на четыре с половиной года, вполне приемлемый срок. Но не у всех регионов есть такая возможность». В Санкт-Петербурге считают, что надо упростить выход субъектов федерации и муниципалитетов на долговой рынок с тем, чтобы у них было много вариантов того, как это сделать.
Но регионам бедным в любом случае на долговой рынок не выйти - значит, для них придётся продумывать отдельные механизмы.
«Различия в доходах российских регионов и муниципалитетов действительно очень велики, и даже если перенаправить часть доходов с федерального уровня на региональный и местный, большая их часть всё равно поступит в бюджеты наиболее обеспеченных регионов и крупнейших городов, - напоминает Леонид Перцов. - Говорить о совершенствовании существующего распределения налоговых поступлений и системы межбюджетных трансфертов можно и нужно. Но очевидно, что государственные и муниципальные заимствования для бедных территорий всё равно останутся гораздо менее доступными, чем для богатых».