Экспертами Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) составлена аналитическая записка, посвященная вопросам реализации положений Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в части обеспечения доступа малых предприятий к государственному и муниципальному заказу».
О том, что происходит в этой области взаимоотношений государства и предпринимательского сообщества, наш корреспондент беседует с руководителем проекта Алексеем Шестоперовым.
- Алексей, в России, как я понимаю, сейчас стоит вопрос об облегчении малым предприятиям доступа к государственным и муниципальным заказам. Первый вопрос: к каким заказам могут иметь отношение малые предприятия? Ведь федеральные власти не мыслят при распределении заказов масштабами малого бизнеса. Что остается? Региональный заказ? Скорее, по-моему, муниципальный.
- Вообще-то малое предприятие может получить заказ на любом уровне, безотносительно к тому, кто объявил конкурс. Тут может быть все: суммы заказов самые разнообразные, а потому конкурсы могут быть предназначены как раз для субъектов малого предпринимательства.
Вот у нас есть 94-й закон, где отдельная статья регулирует участие малых предприятий в государственных и муниципальных заказах.
У этого положения есть своя предыстория. До вступления в силу нового закона о развитии малого и среднего бизнеса, уже в старом законе содержалась норма, определявшая государственный и муниципальный заказ как одну из основных мер поддержки малых и средних предпринимателей. Там была установлена квота размещения таких заказов на малых предприятиях. И эта квота перекочевала затем в 94-й федеральный закон о размещении государственного и муниципального заказа. В настоящий момент в статье 15 указано, что и государственные, и муниципальные заказчики должны размещать среди малых предприятий от 10 до 20% всего объема заказов.
К сожалению, правоприменение у нас отличается от того, что закреплено в законодательном порядке. И если говорить об установленной квоте, то до недавнего времени ее мало кто соблюдал. Тем более, что до середины нынешнего года никаких санкций за это предусмотрено не было. И только теперь введена административная ответственность за несоблюдение квоты для малого бизнеса с внесением соответствующих поправок в Кодекс административных нарушений. А до этого момента ни регионы, ни муниципалитеты не были обязаны эту квоту соблюдать. Только в единицах государственных и муниципальных заказов квота малого бизнеса доводилась до 10 процентов.
- Я бы отметил значительные ножницы между границами обязательной квоты: все-таки от 10-ти до 20-ти процентов - разница очень большая.
- Все, в общем-то, зависит от объемов средств.
- Хорошо. Но возьмем те же муниципалитеты: какие у них могут быть заказы для малого бизнеса? Оградки вокруг газонов покрасить? Так для этого есть службы, с которыми подписаны постоянные договоры.
- Понимаете, при конкретном рассмотрении этих вопросов возникает другая проблема: наша система статистического учета не слишком совершенна. В итоге оказывается не совсем понятно, как считать эту самую квоту. Считать ее от общего объема заказов или от объема заказов по перечню товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства
Кроме того, у нас в бюджетном законодательстве есть такое понятие, как закупки, осуществляемые без заключения государственного или муниципального контракта, - закупки на суммы до ста тысяч рублей. Складывать все это, не складывать? А ведь таких контрактов даже больше, чем каких-либо других на муниципальном уровне.
- Конечно.
- Вот и получается: с одной стороны, квота не соблюдается, с другой - ее очень трудно вычленить.
У нас в малом бизнесе в целом существует проблема статистики, а в сфере государственного заказа она себя проявляется вот таким образом.
- Можно маленькую реплику по поводу госзаказа для малого бизнеса?
- Разумеется можно.
- Дело в том, что последний общеизвестный случай госзаказа для небольшого и малоизвестного ООО - это заказ, сделанный центральным аппаратом МВД на поставку специальной кровати с позолотой. Об этом случае неоднократно писали в прессе. При этом в техническом задании заказа все расписано так, что становится понятно: сколько тендеров ни проводи, победителем окажется фирма, у которой уже есть либо сама кровать, либо заключен заказ на ее изготовление (кровать, по-моему, либо немецкая, либо итальянская). То есть госзаказ делается под конкретного поставщика. И второе. Я неоднократно слышал одни и те же истории. Есть некий заказ на выполнение небольшой работы. За какие-то оказанные муниципальными чиновниками услуги некая фирма выполняет его бесплатно. Затем тендер на этот заказ (на самом деле, уже выполненный) выигрывает совсем другое малое предприятие, аффилированное с теми же самыми чиновниками. Дальше, я думаю, объяснять ничего не надо. Так что заказы малому бизнесу у нас зачастую - коррупционные заказы.
- Когда мы говорим о коррупции при распределении заказов, речь идет ведь не только о малом бизнесе, но и обо всей системе. Так что это - несколько иной вопрос. Понятно, что у нас есть и проблемы с коррупцией, и проблемы с различными сговорами. Но проблемы малых предприятий это затрагивает лишь наряду с проблемами других субъектов предпринимательской деятельности.
- Проблема эта затрагивает малые предприятия еще и потому, что их много, муниципальных чиновников тоже много, заказы не столь велики, легче спрятать разнообразные нарушения.
- Эту проблему можно рассматривать с разных сторон. И для нас наиболее важна та, что государственный и муниципальный заказ - важный момент в стимулировании малого бизнеса.
Есть квоты, есть перечень товаров, услуг и работ, которые нужно передавать малому бизнесу. Есть некие ограничения по начальной цене, которая должна быть в контрактах для малых предприятий - 15 миллионов. И эти условия, которые отражены в законодательстве, необходимо выполнять.
Но есть еще и внутренняя сторона проблемы. Это ситуации, связанные с излишним детализированием требований под конкретные компании. Бывает, что задаются нереальные сроки: работа не может занимать меньше месяца, а требуется выполнить ее за один-два дня. Это, конечно, - проблемы, связанные со сговорами.
Если взять муниципальный уровень, то нередки случаи, когда заказ передается компании, учрежденной самими муниципальными чиновниками. И речь должна идти о тех лазейках в законодательстве, которые позволяют чиновникам получать административную ренту, и о работе контролирующих органов, которые должны это пресекать. К сожалению, надежной единой системы контроля размещения госзаказа у нас пока еще нет. Есть контроль ФАС за соблюдением ряда процедур, и это прописано в законе. Но если мы говорим о контроле на стадии формирования заказа (у нас, как известно, есть три стадии: формирование заказа, размещение и исполнение), то его надо усиливать. И здесь я бы опять не стал выделять малые предприятия, поскольку речь вновь идет обо всей системе в целом.
- Проще говоря, рассматривая проблемы госзаказа для малого бизнеса, мы постоянно сталкиваемся с системными вопросами, касающимися как госзаказа, так и бизнеса в целом.
- Да, конечно. И определять полномочные контрольные органы и критерии их работы необходимо для всей системы.
При этом понятно, что абсолютной чистоты и прозрачности во всех вопросах, связанных с госзаказом, не добиться.
- Этого, увы, нет нигде в мире. И в Европе, и в США, и в Японии пресса регулярно раскапывает нарушения, небескорыстно совершаемые чиновниками при распределении госзаказов.
- Да, идиллии нет нигде. Доля коррупционных рисков существует всегда. Но, поскольку у нас сейчас еще только идет формирование законодательной базы, эти риски проявляются более четко. А, с другой стороны, у нас пошла волна внимания к проблемам госзаказа, и это я бы назвал крайне положительным явлением. Так внимание СМИ к случаю с заказом МВД, к другим случаям некорректного размещения госзаказов - это определенная форма гражданского контроля за деятельностью заказчиков, который нам тоже необходим.
- Хорошо. Но вот есть аналитическая записка, составленная экспертами института. Какие цели ставились при ее написании, и что в итоге было сделано?
- Цели написания этой записки были довольно просты.
Во-первых, этой запиской мы начинаем публикацию серии наших разработок, посвященных вопросам совершенствования распределения государственного и муниципального заказа. Дискуссии по этому поводу идут сейчас очень активно, и мы считаем нужным выразить позицию института по данному вопросу.
Во-вторых, мы решили обратить внимание на малые предприятия, поскольку исследования в области малого бизнеса - одно из приоритетных направлений деятельности НИСИППа. И, наконец, мы имеем возможность обратить внимание как экспертного сообщества, так и представителей власти, и даже самих предпринимателей на те моменты, которые позволяют оценивать риски, с которыми им приходится сталкиваться. Прежде всего, конечно, речь идет о внимании к этим рискам представителей органов государственной власти.
- Перечислите эти моменты.
- В записке перечисляется несколько проблем, о некоторых их которых я уже говорил, и предлагаются определенные подходы к их решению.
Первая проблема - исполнение квот.
Вторая проблема связана со статистическим учетом.
Среди других проблем мы отмечали отсутствие у заказчика возможности подтвердить статус малого предприятия. Что это значит? Объявлен конкурс для малых предприятий, которые подают заявки. А у заказчика нет инструментов для проверки: действительно ли все участники конкурса - малые предприятия.
- Но почему нет таких инструментов? Речь ведь идет об органах исполнительной власти. У них, как правило, хватает инструментов для самых разнообразных проверок.
- Тем не менее, у нас используется декларативная форма: предприятие декларирует, что оно - малое, заполняя документ на своем фирменном бланке. И в законе о размещении заказов не прописаны полномочия чиновников по проверке правдивости этого заявления.
Смешно сказать, но пока неясно, какими конкретными документами необходимо подтверждать, что данная компания является малым предприятием. Поэтому возможно манипулирование статусом: любая компания может принять участие в конкурсе, декларируя то, что она является малым предприятием. И может, разумеется, выиграв конкурс, получить государственный или муниципальный заказ.
В то же время очевидно, что возможности проверки статуса нужно вводить очень аккуратно, чтобы это не стало дополнительным административным барьером. Мы считаем, что сбор самими предприятиями дополнительных справок не нужен. В этом смысле показателен московский опыт: в столице есть реестр малых предприятий, куда любой чиновник может заглянуть и проверить: есть там данная фирма или нет.
Еще одна проблема - то, что потенциал государственного заказа недостаточно используется для поддержки малого предпринимательства. Всем известно, что у нас есть государственные заказчики, есть муниципальные заказчики, и есть ряд крупных государственных компаний и госкорпораций. Вот на госкомпании и госкорпорации действие закона о госзаказе для малого бизнеса не распространяется.
Основная наша идея и состоит в том, чтобы корпоративная норма заказов в тех же РЖД или «Газпроме», пусть не в полном соответствии с 94-м законом, но в какой-то мере стала бы соответствовать квотированию. Чтобы какие-то заказы на товары и услуги начали бы размещаться на малых предприятиях, не имеющих к госкомпании прямого отношения.
Тогда потенциал поддержки может резко возрасти. Если сейчас в рамках госзаказа размещается на малых предприятиях около 9 процентов ВВП, то при распространении действия 94-го закона на госкомпании и госкорпорации можно поднять верхнюю планку и до 20 процентов. Таким образом, в сфере развития малого бизнеса мы сможем приблизиться к развитым странам Запада, к тем же США или Великобритании, где 20 - 25 процентов от ВВП распределяется малому бизнесу через государственные заказы.
Кроме того, мы в своей аналитической записке обращали внимание на проблемы, связанные с доступом к информации о государственных и муниципальных заказах, предназначенных для малых предприятий. И это - тоже вопрос правоприменения. По экспертным оценкам, 94-й федеральный закон, с точки зрения прозрачности, является одним из самых прогрессивных. Любая стадия работы должна освещаться в интернете, то есть все происходит более-менее открыто. С другой стороны, если посмотреть на реальную картину, то мы увидим: есть официальный сайт для размещения информации о федеральных заказах, есть подобные региональные сайты, есть свой официальный сайт у каждого муниципалитета. Но в поисковых системах этих сайтов заказы для малых предприятий отдельно могут в принципе не выделяться. Поэтому, если ты - малый предприниматель и хочешь принять участие в борьбе за заказ, предназначенный для таких, как ты, то найти нужную информацию в общем массиве информации тебе может быть довольно сложно.
Вот - ключевые проблемы, о которых мы считаем необходимым сказать.
- Вы предлагаете жесткое квотирование, подробное информирование...
- Да. И разобраться с системой статистического учета. А также распространить действие 94-го закона на госкомпании и госкорпорации. И, наконец, надо сказать о мерах, связанных с консультационной поддержкой малых предприятий. Это может быть издание каких-то пособий и руководств. Насколько я знаю, такая работа уже ведется. Так, по-моему, пару месяцев назад ОПОРА издала руководство для малых предприятий по участию в конкурсах на размещение госзаказа, где прописаны все стадии работы. Это очень удобное пособие. И такую разъяснительную работу необходимо продолжать.
Это, между прочим, еще и повышает уровень доверия малого бизнеса к государству. А он у нас, как известно, не очень высок.
Беседовал Владимир ВОЛОДИН.