Самостоятельность региональных и муниципальных властей, получающих финансовую поддержку из федерального бюджета или бюджета субъекта, уже ограничена Бюджетным кодексом.
Но стагнация в экономике, которая уже привела к падению собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе снижению поступлений налога на прибыль, гонит регионы с протянутой рукой в Минфин.
Помощь регионам ведомство Антона Силуанова решило разменять на ограничение их финансовой самостоятельности и усиление контроля над расходами субъектов. На едином портале проектов нормативных актов опубликован законопроект, разработанный в Минфине. Он предполагает региональным властям выбрать между федеральными деньгами и бюджетной самостоятельностью.
Если регион решит отказаться от субсидий, тогда он получит свободу внешних заимствований, сможет размещать временно свободные бюджетные средства в банках и устанавливать своим чиновникам без оглядки на Москву. Если выберет федеральные деньги, зарплаты чиновникам определят в Москве, а о займах придется забыть.
Те регионы, у которых федеральные дотации в течение двух из трех последних лет превышали 10% их собственных доходов, будут не вправе устанавливать и финансировать обязательства, не закрепленные за ними Конституцией и федеральными законами, а также превышать установленные правительством нормативы оплаты труда госслужащим. Сейчас это «зарплатное» ограничение распространяется только на территории, у которых превышение по всем межбюджетным трансфертам было больше 20%.
Минфин хочет запретить размещать на банковских депозитах временно свободные средства тем регионам, у которых дотации в течение двух из последних трех лет превышали 10% собственных доходов. Пока прокручивать в банках бюджетные средства с целью получения дополнительных доходов в казну могут регионы, дотации которым не превышают 20% их доходов.
Заключать соглашения с Минфином о повышении эффективности бюджетных расходов и согласовывать с ним проекты бюджетов обязаны будут те регионы, у которых федеральные дотации превышали в последние два из трех лет 40% собственных доходов. Сейчас под контролем Минфина находятся те регионы, у которых планка дотационности превышает 60%.
Делать внешние заимствования для погашения долгов и финансирования дефицита бюджета регионы смогут только в том случае, если они не являются получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Автономные округа смогут это делать, только если их муниципалитеты не получают дотации от областей, в состав которых входят округа. Ранее выходить на внешний рынок долга субъекты федерации имели право, если размер всех межбюджетных трансфертов не превышал 5% от собственных доходов в течение двух из трех последних лет.
А сильные регионы, не имеющие просроченной задолженности и получившие кредитный рейтинг не менее чем от двух международных рейтинговых агентств, могли делать заимствования (правда, только для погашения старых долгов) даже при превышении трансфертами 5% барьера. Теперь Минфин хочет сделать правило полной бездотационности общим для всех потенциальных внешних заемщиков.
По данным Казначейства, по итогам шести месяцев всего 10 российских регионов не получали дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности: обе столицы и обе столичные области, Татарстан, Тюменская и Сахалинская области, а также Ненецкий, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский округа.
Сейчас Федеральное казначейство имеет право передать самим органам власти субъектов кассовое обслуживание их региональных и муниципальных бюджетов, если объем федеральных трансфертов на протяжении двух из трех последних лет не превышал 5% доходов консолидированных региональных бюджетов. После одобрения законопроекта регионы не смогут увести свои бюджеты из-под контроля федерального центра, если получают любые дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Дополнительные рычаги воздействия на дотационные муниципалитеты получат региональные власти. С 10% до 5% собственных доходов снижен объем их поддержки из региональных бюджетов, превышение которого запрещает муниципалитетам нарушать региональные нормативы по зарплате местных депутатов и муниципальных служащих. Если дотации превысят 20% собственных доходов, то муниципалитеты будут не вправе осуществлять расходы, прямо не предусмотренные в числе их полномочий Конституцией, федеральными и региональными законами. Сейчас эта планка установлена на уровне 30%.
Муниципалитеты, у которых дотации превышают 50% собственных доходов, попадут под такой же контроль региональных властей, как и описанные выше субъекты федерации с более чем 40% дотационностью. Сейчас это правило действует при превышении у муниципалитетов дотаций 70% доходов.
При расчете уровня дотационности не будут учитываться только «призовые» дотации регионам, достигшим наилучших результатов по увеличению собственного налогового потенциала. Да и то только до 2017 года.
Пока эксперты не готовы оценить, как скажется на бюджетной самостоятельности регионов переход от долей всех трансфертов к долям дотаций от доходов субъектов. Но обращают внимание, что в планах Минфина есть заметное увеличение веса именно дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности среди остальных федеральных трансфертов в регионы.
Галина Курляндская, Центр фискальной политики: «Давно говорили о том, что уровень дотационности бюджетов субъектов надо определять только по доле дотаций, без учета субсидий.
Субсидии - это деньги, которые даются регионам на поддержку исполнения ими своих полномочий. Они достаются не всем, а только тем, кто готов софинансировать. Это тоже помощь, но не только бедным, они не могут служить свидетельством дотационности.
Очень часто субсидии регионам просто навязывались, отказаться от них регионы не могли, и это сразу повышало уровень их дотационности и ограничивало бюджетные права.
Регионы требовали, чтобы субсидии просто не учитывались в числе бюджетных трансфертов, влияющих на уровень бюджетных полномочий. Однако поправки в БК, хоть и согласились их не считать, но при этом понизили планку дотационности. В итоге, скорее всего, под эту планку попадут примерно те же регионы, что и сейчас. Хотя у отдельных регионов положение может измениться.
В послекризисный период и, судя по госпрограмме Минфина, в перспективе до 2020 года, будет существенное сокращение объема межбюджетных трансфертов за счет субсидий и дотаций на сбалансированность. Как результат, доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в межбюджетных трансфертах постепенно будет расти.
Ограничивать бюджетные права регионов в зависимости от уровня дотационности не корректно. Лучше это делать в зависимости от качества управления финансами. Есть богатые регионы, которые плохо управляют имеющимися у них финансовыми ресурсами, а есть бедные, которые неплохо с этим справляются.
Соглашений между Минфином и регионами достаточно много. Они позволяют сотрудниками Минфина более тщательно контролировать бюджетные процессы в регионах, директорам департамента министерства напрямую обращаться к губернаторам, напоминая им о принятых субъектом РФ обязательствах. К сожалению, регионы, особенно высокодотационные, продолжают ходить на поклон в Минфин. Там можно «выпросить» бюджетные кредиты и дотации на сбалансированность, распределение которых еще недостаточно прозрачно.
Новый порядок учета дотационности в целях ограничения некоторых бюджетных прав скажется на входящих в состав Тюменской и Архангельской областей автономных округов. Дело в том, что дотация на выравнивание перечисляется в бюджет «головного» субъекта РФ (Тюменской или Архангельской областей), а уж потом они напрямую могут передать дотации муниципалитетам автономных округов. В случае с «расширенной» (с учетом округов) Тюменской областью, ее совокупная бюджетная обеспеченность находится выше среднероссийской, и дотаций на выравнивание ей не полагаются. При этом и Тюменская область, и ХМАО, и ЯНАО самостоятельно, за счет своих бюджетных средств выравнивают муниципалитеты путем передачи дотаций на выравнивание. Пока всем этим трем субъектам можно брать международные займы.
А вот с Архангельской областью - по-другому: «консолидированная» бюджетная обеспеченность Архангельской области и Ненецкого АО находится ниже среднероссийской и в бюджет Архангельской области поступает трансферт. Между Архангельской областью и Ненецким АО нет договора о разграничении полномочий, и полномочие по выравниванию муниципальных образований Ненецкого округа лежит на Архангельской области. Но эти муниципалитеты достаточно богаты и не могут претендовать на дотации на выравнивание. Таким образом, собственно Архангельская область брать внешние займы не может, а Ненецкий АО - может».
Борис Копейкин, рейтинговое агентство Standard&Poor's: «В долговой политике регионов поправки Минфина ничего не изменят. После кризиса 1998 года регионам фактически запретили привлекать внешние займы. До недавнего времени это можно было делать только в рамках рефинансирования уже существующего внешнего долга. Несмотря на недавние послабления, внешние долговые обязательства остались только у двух эмитентов: у Москвы, у которой еврооблигации гасятся в 2016 году, и небольшой, порядка $25 млн, валютный кредит у Башкортостана.
Со стороны Минфина это скорее какое-то действие, нацеленное на отдаленное будущее. Мы работаем с 18 регионами и муниципалитетами, у которых есть наши рейтинги, и мне не известно о каких-либо их планах по выходу на внешние рынки, в том числе с рублевыми еврооблигациями. Наоборот, сейчас многое делается для упрощения прихода иностранных инвесторов на внутренний российский облигационный рынок.
Среди причин непопулярности внешних займов в российских регионах можно назвать процедурные сложности и вопрос рисков. Если у вас долги номинированы в валюте, а доходы в рублях, то возникает валютный риск, на котором в 1998 году многие регионы очень сильно обожглись. У многих ситуация тогда была очень тяжелой, когда объем обязательств в национальной валюте вырос сразу в несколько раз».
Владимир Шишов, Центр исследования бюджетных отношений: «Предусмотренные в Бюджетном кодексе меры направлены на повышение ответственности субъектов РФ за осуществляемую экономическую и бюджетную политику. Предлагаемые изменения говорят о том, что идет мобилизация внутренних ресурсов регионов, чтобы они, пользуясь административным ресурсом, повышали бюджетную эффективность, а не только надеялись на дотационную иглу. Хотят самостоятельности, пусть изыскивают собственные бюджетные ресурсы, проводят более ответственную политику, принимают более просчитанные решения.
С другой стороны, это попытка Минфина регламентировать, формализовать процедуры предоставления регионам федеральных трансфертов. Это составление для региональных властей своеобразной roadmap: каждый себе может выбрать путь, как сценарии развития - оптимистический, пессимистический, и исходя из этого выстраивать свою политику.
Дотационность становится дисквалификационным критерием для местных властей, чтобы у региона появился стимул для роста. Дотационность становится невыгодной. Если даже к материнскому капиталу Минфин начинает присматриваться как к резерву для снижения бюджетных расходов, то к дотациям регионам подход будет не менее категоричным.
Не знаю, насколько ограничение расходов на содержание органов государственной власти в регионах затронет высшее звено руководства. Президент Владимир Путин уже говорил о неэффективности подобного ограничения для бюджетных учреждений. Оказалось, что зарплата руководящего состава превышает зарплату сотрудников среднего звена в 7-8 раз».
