Федеральное агентство по рыболовству подготовило для Минсельхоза России проект поправок в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 N 166-ФЗ (далее - федеральный Закон, Закон «О рыболовстве»). Чтобы рыбакам жизнь не казалась скучной, предлагается внести очередные принципиальные изменения в условия сырьевого обеспечения предприятий рыбного хозяйства.
В этой связи большинство профессиональных объединений высказывают несогласие с позицией отраслевого регулятора с 2023 года дополнительно перераспределить права пользования значительной частью водных биоресурсов между субъектами предпринимательской деятельности. С хозяйственной точки зрения, сначала нужно довести до конца начатое в 2018-2019 годах - построить на отечественных верфях оплаченные заказчиками рыболовные и краболовные суда, значительную часть из которых верфи даже не начинали делать.
У властей рыбацких территорий свое особое мнение о «перестройке» в системообразующей отрасли. Интересно - важный для приморских регионов Крайнего Севера и Дальнего Востока законопроект официально не был направлен в эти субъекты Российской Федерации. Действительно, а зачем он им?
Следуя предусмотренной процедуре публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов, Министерство экономического развития Российской Федерации задало рыбакам вопросы (письмо, опросный лист) по поводу резонансного законопроекта.
Ответы автора колонки Nord-News
Актуальна ли проблема, описанная разработчиком в сводном отчете? Позволит ли принятие данного проекта решить проблему?
Проблемы, изложенные в сводном отчете Минсельхоза России.
1. Низкая доля продукции с высокой добавленной стоимостью.
По мнению Минсельхоза России, заявленная проблема имеет отношение в первую очередь к экспорту российской рыбной продукции. Однако эта «проблема» имеет сугубо теоретических характер. Разработчиком не учитываются факторы меняющейся конъюнктуры на данный вид пищевой продукции и налоговые барьеры на рынках стран ЕС и США для рыбной продукции с высокой добавленной стоимостью из России. Если бы российская рыбная продукция с высокой добавленной стоимость для экспорта была бы всегда выгоднее, чем та продукция, которую производят и экспортируют в настоящее время предприятия рыбного хозяйства, то предприниматели уже давно бы перешли на производство рыбного филе и фарша на экспорт без всяких мер государственной поддержки. Политика преимущественного использования уловов для производства рыбного филе и фарша (продукция с высокой добавленной стоимостью) снизит физические объемы российского экспорта рыбной продукции, как минимум в два раза. Существенно возрастет объем рыбных отходов. Рассуждения Минсельхоза России о производстве рыбной муки для аквакультуры оторваны от реалий технологической и рыночной картины в мировой аквакультуре, и в частности, требований к рыбной муке. Финансовый результат от предлагаемой переориентации производства рыбной продукции в целом не принесет существенных дополнительных доходов субъектам предпринимательской деятельности и бюджетной системе Российской Федерации.
Для внутреннего рынка данная проблема полностью надуманна. В связи с низкими доходами населения на внутреннем рынке России наиболее востребованный вид рыбной продукции (по данным ВЦИОМ 87% от общего объема реализации рыбной продукции) - рыба мороженная, потрошеная без головы, продукция, которую производят предприятия рыбного хозяйства Российской Федерации.
2. Изношенность портовой и логистической инфраструктуры.
Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 N 166-ФЗ не регулирует отношения в данной сфере деятельности. Регулирование отношений, связанных с решением указанной проблемы, относится к законодательству в сфере транспорта. Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта является Минтранс России, который, в частности, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере морского транспорта, включая морские порты.
В соответствии с Положением о Минсельхозе России эта проблема не относится к сфере деятельности министерства. У данного федерального органа исполнительной власти отсутствуют соответствующие полномочия вносить в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, не относящимся к установленной сфере деятельности министерства и к сферам деятельности подведомственных министерству федеральной службы и федерального агентства. Согласно Положению о Федеральном агентстве по рыболовству, данный федеральный орган исполнительной власти, в частности, осуществляет функцию оказания государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере производственной деятельности в морских портах в отношении морских терминалов, предназначенных для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота. Весьма сомнительным выглядит попытка представить предлагаемые разработчиком нормы регулирования рыболовства (совершенствование порядка распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов) как государственную услугу в сфере производственной деятельности в морских портах в отношении морских терминалов, предназначенных для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота.
3. Низкий уровень развития российской судостроительной отрасли.
Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 N 166-ФЗ не регулирует отношения в данной сфере деятельности. В соответствии с Положением о Минсельхозе России данная проблема не относится к сфере деятельности министерства. У данного федерального органа исполнительной власти отсутствуют соответствующие полномочия вносить в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, не относящимся к установленной сфере деятельности Министерства и к сферам деятельности подведомственных Министерству федеральной службы и федерального агентства.
Решение указанной проблемы регулируется Федеральным законом «О промышленной политике в Российской Федерации» от 31.12.2014 N 488-ФЗ. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в данной сфере деятельности, является Минпромторг России.
Каких положительных эффектов следует ожидать в случае принятия данного проекта?
Для рыбного хозяйства как целостной социально-экономической системы, расположенной в десяти приморских субъектах Российской Федерации (Дальний Восток и Крайний Север) предлагаемые нормы регулирования рыбохозяйственной деятельности, по очевидным причинам, не дадут положительных результатов. Для крупных субъектов морского рыболовства реализация предлагаемых изменений законодательства позволит продолжить двигаться по пути монополизации рыбного рынка России и прав на пользование водными биоресурсами.
В настоящее время две группы компаний «Русская рыбопромышленная компания» и «Норебо» уже получили более 20% объема биоресурсов исключительной экономической зоны Российской Федерации и районов действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства. Если будет принят предлагаемый закон, эти две структуры, открыто лоббирующие данный законопроект, используя свою совместную ассоциацию, смогут получить около 40% практически всех самых ликвидных водных биоресурсов Российской Федерации. Положительно ли это отразится на внутреннем рыбном рынке России - ответ очевиден, нет.
Какие риски и негативные последствия для бизнеса могут возникнуть в случае принятия данного проекта? Согласны ли Вы с выводами разработчика, изложенными в сводном отчете?
В соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, проекты актов вносятся в Правительство Российской Федерации с пояснительной запиской, содержащей прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности. Кроме того, проекты актов, оказывающих влияние на доходы соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, вносятся с финансово-экономическим обоснованием решений, предлагаемых к принятию проектом акта, которое содержит оценку влияния реализации проекта акта на доходы соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Разработчиком законопроекта не представлена указанная в Регламенте обязательная информация. Тем не менее, на основе анализа предлагаемых норм регулирования морского рыболовства можно перечислить основные негативные последствия для бизнеса и для приморских территорий в случае принятия данного закона:
- разорение предприятий рыбодобычи, относящихся к субъектам малого бизнеса;
- сокращение плавсостава судов рыболовного флота и рост уровня безработицы в прибрежных субъектах Российской Федерации;
- возникновение дополнительных проблем в малых населенных пунктах, расположенных на морском побережье ряда субъектов Российской Федерации;
- перераспределение между регионами и уменьшение в отдельных случаях доходов региональных бюджетов от рыбопромысловой деятельности, как следствие сокращение социальных программ в отдельных прибрежных субъектах Российской Федерации.
В сводном отчете Минсельхоза России в п. 11. «Оценка расходов и доходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности» в связи с историческим принципом закрепления долей квот за рыбопромышленниками разработчик рассуждает, что «вышеуказанные периоды деятельности составляют более 15 лет, за которые предприятия получили доходы, позволяющие возместить затраты на приобретение права и получить прибыль». Данное утверждение ничем не подкреплено, какого-либо финансово-экономического обоснования не представлено. Это заявление разработчика голословно.
Существуют ли менее затратные и (или) более эффективные способы решения проблемы?
Да существуют. Решение указанных разработчиком проблем:
- низкая доля продукции с высокой добавленной стоимостью;
- изношенность портовой и логистической инфраструктуры;
- низкий уровень развития российской судостроительной отрасли.
регулируется налоговым и таможенным законодательством, а также в отдельных случаях мерами государственной поддержки в форме субсидирования или прямого финансирования, например, строительства государственных объектов транспортной, в том числе, портовой инфраструктуры.
Содержит ли проект акта нормы, противоречащие действующему законодательству?
Название проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части совершенствования порядка распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов» не имеет отношения к решению заявленных разработчиком проблем.
Порядок распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов действует с момента вступлению в силу Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 N 166-ФЗ и полностью отражен в законодательстве о рыболовстве. Каких-либо указанных в пояснительной записке к законопроекту проблем с распределением квот добычи (вылова) водных биоресурсов между пользователями водных биоресурсов нет.
Заявленная разработчиком законопроекта цель: повышение эффективности использования водных биологических ресурсов.
Однако в Федеральном законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 N 166-ФЗ (Статья 2. Основные принципы законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов) отсутствует принцип «эффективного» использования водных биоресурсов. И это не упущение, вопрос публично обсуждался специалистами рыбной отрасли почти десять лет, и в данный федеральный Закон вошла формулировка «рациональное использование водных биоресурсов». В связи с этим, в соответствии с Положением о Минсельхозе России у министерства отсутствуют основания вносить нормы, направленные на повышение «эффективности» использования водных биоресурсов. В соответствии с нормами Закона «О рыболовстве» использование уловов водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав осуществляется собственниками (пользователями) свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и состоянию водных биоресурсов.
Содержит ли проект акта нормы, положения и термины, позволяющие их толковать неоднозначно?
С точки зрения сложившейся за последние сто лет отраслевой терминологии, названия типов квот должно соответствовать виду рыболовства. Несмотря на это, в законопроекте используется термин «инвестиционные квоты». Это, как минимум, вызывает изумление у всего рыболовного мира.
Содержит ли проект акта нормы, невыполнимые на практике?
С 2015 года практика принятия поправок в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" от 20.12.2004 N 166-ФЗ показала, что записать в закон теперь можно все, что угодно. На практике задачи не выполняются так, как заявляется разработчиком поправок изначально. Пример тому строительство рыболовных судов на российских верфях. Согласно введенным в 2016 году в Закон «О рыболовстве» нормам, а также требованиям подзаконных актов к данному Закону, изданных в 2017 году, программа строительства должна завершиться в 2023 году. Однако из 105 судов, оплаченных заказчиками (рыбопромышленниками) построено всего 8 штук, а к 72 судостроители еще даже не приступали. Такая же картина с береговыми рыбзаводами («инвестиционными» объектами). Из 24 заводов 21 построен и введен в эксплуатацию в 2019-2020 годах. Для этих «инвестиционных» объектов государство безвозмездно выделило «инвестиционные» квоты на 2021 год. Как выясняется, заводы в среднем по году загружены на 20-40% в зависимости от прибрежного региона. О каком уж тут повышении эффективности использования водных биоресурсов можно говорить. Цель принятых в 2016-2017 годах изменений законодательства о рыболовстве не достигнута.
Требуется ли переходный период для вступления в силу проекта акта?
Данный законопроект нужно отклонить полностью - он не имеет отношения к развитию рыбной отрасли, направлен только на перераспределение квот от малых и средних предприятий к нескольким крупным (уже почти монополистам по отдельным видам водных биологических ресурсов).
Нормы, направленные на перераспределение прав на добычу (вылов) водных биоресурсов между пользователями (рыбопромышленники), под каким бы благовидным предлогом они не преподносились инициаторами, ранее окончания срока действия 15-летних договоров, заключенных в 2018 году, принимать нельзя. Это разрушает рыбное хозяйство России и ведет к росту цен на рыбную продукцию на внутреннем рынке, о чем государственная статистика уже говорит открыто. Для 2033 года (срок окончания действия договоров 2018 года) нужно заранее объявить принцип распределения прав на промысел водных биологических ресурсов.