Сегодня Госдума во втором чтении рассмотрит законопроект, вносящий изменения в устройство местного самоуправления (МСУ) и взаимоотношения муниципального и регионального уровней власти.
Ключевая задача - создать максимально широкие возможности для того, чтобы и та, и другая власть эффективно решали вопросы жизнеобеспечения и развития вверенных им территорий и без конфликтов сотрудничали в интересах населения.
Основы реформы
Старт реформе МСУ дал Президент России В.В. Путин, который в своем Послании палатам Федерального Собрания, а до этого на съезде муниципалитетов, отметил необходимость уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.
После широкого обсуждения с субъектами РФ и муниципалитетами был подготовлен и внесен законопроект. В нем предлагалось уточнить статус и полномочия органов муниципальной власти, порядок их формирования и взаимодействия с органами госвласти регионов.
Предложена специальная модель МСУ для крупных городов с выраженным внутригородским территориальным делением. Проработаны и оптимизированы перечни полномочий органов МСУ и сами принципы их формирования.
В законопроекте предполагалось закрепить те модели устройства МСУ, которые снимали бы наиболее типичные проблемы и противоречия в этой сфере.
Прежде всего - проблему внутриэлитных конфликтов (когда несколько влиятельных групп оспаривают друг у друга право управлять городом, забывая подчас об интересах его жителей), а также проблему подмены самоуправления откровенным самоуправством чиновников или "политиков", приходящих к власти на волне предвыборной демагогии, а впоследствии нередко оказывающихся за решеткой из-за коррупционных нарушений.
Чтобы усилить связь местной власти и общества были предложены системы "сдержек и противовесов", которые выразились в особых моделях формирования органов МСУ в сложных муниципалитетах.
От Калининграда до Дальнего Востока: вариативность моделей
На базе этих рамочных предложений партия "Единая Россия", депутаты Государственной Думы начали широкое общественное обсуждение основных направлений реформы.
В период между первым и вторым чтением законопроекта были получены поправки от субъектов РФ, ассоциаций муниципалитетов, мэров, депутатов городских, районных, поселенческих представительных советов и дум. В итоге были учтены мнения как сторонников, так и оппонентов реформы, найдены компромиссные решения, отвечающие интересам разных социальных групп и политических течений.
В ходе обсуждения законопроекта и подготовки его ко второму чтению стало понятно, что нельзя ко всем муниципалитетам в вопросе формирования и объеме полномочий уровня применять одни и те же мерки, необходимо учитывать все многообразие местной специфики.
Полезная в одном городе, та или иная модель устройства МСУ может не сработать в другом. Тем более это касается муниципальных районов и поселений. Региональные контрасты, кардинальные различия, например, между центральными регионами страны и Дальним Востоком, не позволяют "упаковать" всю муниципальную проблематику в одну-две схемы, какими бы эффективными они ни казались.
Это особенно ярко проявляется с вопросом об объеме полномочий органов МСУ. Где-то сельские, городские поселения обладают достаточной экономической основой и могут выполнять не только свои собственные, но и дополнительно делегированные с регионального уровня полномочия.
А где-то у них нет сил тянуть даже минимальный функционал, например, по причине малонаселенности или отдаленности территории. Особенно остро проблема стоит для сельских и небольших городских поселений.
Как может быть один и тот же перечень вопросов местного значения и у тех и у других муниципалитетов? Но на федеральном уровне никогда правильно не пропишешь специфику каждой территории.
Теперь же регионы могут установить как широкий перечень полномочий МСУ, так и ограничить его минимальным объемом, закрепленным федеральным законом.
Законопроект позволяет дифференцировать подход к полномочиям разных видов муниципалитетов. Это даст регионам возможность создавать точки роста, передавая дополнительный функционал успешным муниципалитетам (например, промышленным городам). А для дотационных муниципалитетов - создавать механизмы поддержки. Таким образом, проблема перегруженности муниципалитетов полномочиями будет решена .
Мнение жителей будет учтено
Именно из-за попыток унифицировать систему МСУ в свое время, и возникли многие проблемы, которые мы пытались решать последние 10 лет - с момента принятия федерального закона об общих принципах организации МСУ (ФЗ N 131). Это и проблема избыточных (а для кого-то - недостаточных) полномочий, и их недофинансирование (из-за контрастов с налоговой базой и экономическими возможностями территорий), и ряд других.
Надо отметить, что дифференцированный подход к устройству местной власти является нормой для федеративных государств. Например, в таком сложном с точки зрения разноплановости территорий государстве, как США, велико количество моделей, по которым выстроена муниципальная власть. Регулируется этот вопрос на уровне штатов, и здесь могут быть самые разнообразные новшества.
С учетом перечисленных факторов, было принято принципиальное решение об отказе от унификации системы МСУ и о предоставлении регионам права решать - с учетом местной специфики, - как будут устроены их муниципалитеты и какие полномочия к ним перейдут. Этот подход снимает противоречия между сторонниками и оппонентами реформы, поскольку позволяет учесть все мнения, основываясь при этом на реальных интересах территорий и их населения.
В той версии законопроекта, которую Дума рассмотрит сегодня на заседании, предусмотрено право регионов самим выбирать модели местного самоуправления. Так, глава муниципального образования (мэр) может быть избран прямыми выборами населением территории, а может избираться из состава депутатов представительного органа.
При этом, в случае когда глава муниципального образования избран населением, сам регион и муниципалитет будут решать, нужна ли отдельная должность сити-менеджера (руководителя местной администрации) или соответствующие функции целесообразно исполнять избранному главе. Возможность выбора модели будет у всех видов муниципальных образований.
Реформой предусматривается возможность создания в крупных городах нового уровня МСУ в городских районах. Сейчас эта возможность не используется, в результате чего возникает ситуация, когда интересы жителей отдельных городских территорий недостаточно представлены в муниципалитете.
Районы в крупном городе могут стать самостоятельным муниципальным образованием, со своим бюджетом, главой, депутатами, полномочиями.
При этом будущим законом опять же предусматриваются несколько вариантов на выбор региональных и городских властей: можно формировать общегородской парламент из глав и депутатов внутригородских муниципалитетов (что свяжет эти два уровня местной власти), а можно сохранить систему прямых выборов.
Подчеркну - решать этот вопрос депутаты региона и города будут с учетом мнения населения. Где-то это может быть городское голосование, а где-то - публичные слушания или массовый опрос. Решать муниципалитету.
На очереди - совершенствование межбюджетных отношений
Двухуровневая система власти в крупных городах характерна для многих стран мира, имеющих глубокие традиции местного самоуправления. Например, в США широко применяется "калифорнийская" модель "районных советов", которые составляют дополнительный уровень самоуправления в городских микрорайонах.
Это позволяет учитывать интересы различных внутригородских территориальных сообществ. Двухзвенная система МСУ действует во французских городах - Париже, Лионе, Марселе, причем здесь "выборщики" от муниципалитетов первичного уровня (районов) избирают мэра города на непрямых выборах.
Схожая модель, с учетом отечественных особенностей МСУ, теперь будет закреплена и в российском законодательстве, наряду с другими вариантами формирования органов власти в городах.
Муниципальные районы (в состав которых входят городские и сельские поселения) могут формировать свои представительные органы также путем делегирования глав и депутатов из нижестоящих муниципальных единиц или, как вариант, с помощью прямых выборов.
Там, где есть условия для кооперации поселений, решения общих задач, лучше всего выбрать первый вариант. А там, где в силу дефицита экономических ресурсов целесообразно сконцентрировать основные полномочия поселений в районе, больше подойдет второй вариант.
При таком подходе регионам будет проще увязать исполняемые муниципалитетами функции со своими собственными задачами в рамках реализации "майских указов" президента.
Ведь главная задача сейчас - достижение обозначенных В.В. Путиным приоритетов. Основную ответственность за это несут губернаторы. Поэтому логично, чтобы они определяли планы и задачи для всего региона, включая местные уровни власти.
Отмечу, что вопрос полномочий органов МСУ по-прежнему является открытым. Вскоре состоится заседание Совета по развитию местного самоуправления при президенте, где еще раз детально будет обсуждаться эта тема.
В частности, нужно будет решить вопрос приведения к единообразию различных федеральных законов, которыми закреплены функции органов МСУ (а таких законов принято в разные годы немало). Вслед за этим будет рассмотрен и вопрос о совершенствовании межбюджетной системы в соответствии с новыми принципами разграничения полномочий.
Пока же проблема, связанная с недофинансированием муниципалитетов, будет отчасти решена снятием с них избыточной функциональной нагрузки.
Решение об устройстве МСУ в каждом субъекте будет принимать региональный парламент. Это означает, что основную роль здесь будут играть депутаты региональных законодательных собраний.
А с учетом последних изменений в избирательной системе, усиливших в заксобраниях мажоритарную составляющую, будет обеспечена связь принимаемых решений о выборе моделей МСУ с интересами жителей конкретных территорий.
Принципы реформы призваны сделать муниципалитеты сильными, успешными, отвечающими интересам всех социальных групп и способными выполнять общегосударственные задачи в контексте тех целей, которые определены президентом на долгосрочную перспективу.
