Недавно российское правительство внесло на рассмотрение депутатов Госдумы законопроект, призванный расширить возможности использования многофункциональных центров (МФЦ) по предоставлению государственных и муниципальных услуг - так называемой службы «одного окна».
Новостные сайты Рунета сразу же захлебнулись от восторга, перечисляя все те добрые дела, которые смогут отныне сделать для рядовых граждан, предпринимателей и даже госструктур работники МФЦ. Работодатели смогут получать через центры информацию о ситуации на рынке труда. Антимонопольные органы через многофункциональные центры можно будет уведомить об осуществлении сделок. Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, смогут через МФЦ подать заявление, в том числе в электронной форме. Более того, центр сможет выдать копию решения о предоставлении земельного участка в собственность с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка.
Один из популярных интернет-ресурсов в заголовке к своей информации написал даже, что «в Госдуму внесен законопроект, позволяющий по интернету жениться, жаловаться и просить о перепланировке». Слава богу, что никому не пришло в голову написать о законодательном закреплении за МФЦ услуг по деторождению через Интернет.
Что же происходит на самом деле, что такое МФЦ, что они могут и зачем были созданы? С такими вопросами мы обратились к заместителю генерального директора АНО «ИКЦ «Бизнес-Тезаурус» Виктору Харченко, человеку, который в 2006-2008-м годах принимал участие в проекте по созданию в стране первых многофункциональных центров.
- Виктор, давайте начнём с дня сегодняшнего. Вот появился новый законопроект о многофункциональных центрах по предоставлению государственных и муниципальных услуг - так называемой службы «одного окна». Но они ведь уже работают. Зачем новый закон?
- Дело в том, что регламентация их деятельности постоянно уточняется. Например, есть проблема, связанная с тем, что органы власти, которые через центры предоставляют услуги, приглашаются туда по соглашению сторон. Схема такова: учредителем МФЦ может быть либо регион, либо муниципалитет. Есть разные формы, в которых центры существуют, - это может быть автономное бюджетное учреждение, государственное или муниципальное учреждение.
- Но они ведь оказывают государственные услуги.
- Да, но ещё до принятия федерального закона о МФЦ некоторые из них вообще создавались в форме ООО и оказывали платные услуги. Ведь начиналось это как некий эксперимент в 2006-м году. Сначала была высказана идея. Потом остановились на определенных формах ее воплощения. Потом договорились, какие там будут оказываться услуги. Затем были определены требования к МФЦ. Сейчас проблема в том, что нет единой формы соглашения между федеральными, региональными и муниципальными органами власти.
- А о чем должны быть эти соглашения?
- Есть проблема: если центр оказывает услуги, относящиеся к ведению федеральных органов власти, то кто несет расходы по предоставлению МФЦ этих услуг. Если МФЦ учреждает регион, то речь идёт о переводе туда части услуг с федерального уровня. Работа по приёму, рассмотрению документов и так далее ложится на плечи сотрудников МФЦ. Если они работают в структуре региональной власти, то их работу спонсирует регион. Но, если они выполняют работу сотрудников федеральных органов, то федеральная власть должна выделять власти региональной какие-то субсидии. Есть ведь затраты на зарплату, накладные расходы и тому подобное.
Но из федерального бюджета деньги на содержание МФЦ не выделяются.
- Почему? Как могут не выделяться деньги, если МФЦ выполняют работу федеральных органов?
- Дело в том, что первоначально значительная часть МФЦ была создана за счёт федеральных средств. Регионы подавали заявки на конкурс в Минэкономразвития РФ, указывали, какое софинансирование есть у них и получали по конкурсу федеральные средства на создание центров. Федеральная помощь шла на строительство центров, их оборудование.
- А теперь федералы считают: мы вам свое уже проплатили, теперь работайте сами?
- Тут могут быть разные мнения. Во-первых, оплатили не всем: не было обязательства оплатить все МФЦ. Во-вторых, теперь перед федеральной властью стоит задача, чтобы к концу этого года в каждом районе каждого региона был МФЦ.
- А зачем?
- Я не знаю, но это уже другой вопрос: задача поставлена. При этом есть ссылки на то, что 90% опрошенных граждан, пользовавшихся услугами МФЦ, признает эти услуги качественными. То есть им больше нравится получать услуги в центрах, чем в органах власти. Здесь есть, где оставить ребенка, есть кондиционеры, есть, где посидеть, а сотрудники улыбаются вам.
А вносимые в закон поправки касаются, в первую очередь, уточнения структуры соглашения: кто кому что должен. Не будем скрывать: как в условиях отсутствия федерального закона будет создан тот или другой центр, зависело от воли губернатора - он принимал решение, в какой форме создавать центры.
К тому же новый закон касается не собственно закона о МФЦ: им вносятся поправки в другие законы. Дело в том, что у нас в ряде услуг гражданин должен лично прийти и самостоятельно взаимодействовать с органом власти, оказывающим данную услугу. Например, он должен лично прийти в Росреестр к регистратору, где в его присутствии совершаются определенные действия: регистратор в вашем присутствии должен заверить какой-то документ.
Поэтому, когда создавались МФЦ и туда передавались самые массовые услуги, получилось так, что во многих центрах сидели сами чиновники. Их просто пересадили с одного места на другое. И это не решало в полной мере проблему взаимодействия с чиновниками, проблему того коррупционного механизма, которую должны были снять сотрудники МФЦ. Сейчас сотрудники центров по большинству услуг не являются чиновниками, хотя и являются бюджетными служащими. Они гораздо более ориентированы на заявителя - клиента, как в банках. Они сориентированы на конструктивное взаимодействие, на психологию «продавца» и так далее.
И вот новый закон - это поправки в другие законы, которые разрешают передавать в МФЦ полномочия по предоставлению услуг. Чтобы там сидели не сами сотрудники органов власти - в этом случае их бессмысленно было создавать, а служащие МФЦ, с органами власти взаимодействующие.
Например, граждане должны лично прийти в ЗАГС, чтобы подать заявление о браке. А так вы можете прийти в МФЦ и подать заявление универсальному специалисту.
Ещё поправки в закон связаны с тем, что, если вы обращаетесь в органы власти, то на их сотрудников в связи с кодексом о правонарушениях висит ответственность за неправильное оказание государственных услуг. Там есть ряд статей, связанных с тем, что чиновник не исполняет свои обязанности.
- А работнику МФЦ нельзя ничего инкриминировать?
- По сути - да. Мы сталкивались с тем, что сотрудник центра, когда что-то теряет, несёт ответственность только в рамках своего трудового договора с работодателем (дирекцией МФЦ). А сам МФЦ как юридическое лицо несет ответственность, предусмотренную в соглашении, которое подписано с федералами, местными органами власти и так далее. Если ничего этого не прописано, то и ответственности никакой нет. Теперешние поправки устанавливают ответственность МФЦ и его сотрудников. К тому же устанавливается ответственность за неразглашение сведений, чтобы сотрудники центров не торговали информацией - коммерческой, налоговой и так далее.
В принципе чем хороша была эта модель: был эксперимент, потом его расширили. Потом лучшие практики стали зарождаться под эгидой губернаторов, доказывавших, что они лучшие. Затем эти лучшие практики узаконили на уровне постановлений правительства, а худшие запретили.
- А что за худшие практики?
- Это когда МФЦ создавались в форме акционерных обществ и с людей брали плату за услуги.
Оставалась ещё проблема, что законодательно не было закреплено положение о центрах. Было только постановление правительства. Наконец, в позапрошлом году была принята в качестве статьи закона рамочная норма, которой устанавливался статус МФЦ. Только потом в 2010-м был принят закон, в котором было прописано предоставление услуг МФЦ. И сейчас, когда уже накоплена правоприменительная практика, выявлено значительное количество проблем, решено сделать точечные поправки, чтобы эти проблемы решить.
При этом я считаю, что основной вопрос: как федеральный центр будет возмещать регионам издержки за предоставление федеральных услуг, пока не решен. В своё время были сделаны поручения Минфина, чтобы решить его, но я как-то не припомню ничего о принятых решениях.
- Хорошо, итак, вы уже 6 лет назад начинали создавать МФЦ.
- Да, в Великом Новгороде, вернее даже в Новгородской области, поскольку первый проект мы осуществляли именно там, в районном центре.
- Значит, в Новгородской области работают МФЦ. Нормально работают?
- Выводы делать сложно, но по результатам первых обследований - да. У населения они пользуются спросом.
- Начнём сразу с болезненного вопроса. Я, например, считаю, что с появлением МФЦ, берущих на себя определенную часть работы других госструктур, должны проводиться соответствующие сокращения чиновников. Ведь если МФЦ хорошо делают ту работу, которую чиновники выполняли плохо, этих чиновников надо гнать.
- Мне не нравится слово «гнать». Людей нужно переквалифицировать, или ставить перед ними новые задачи. Хотя в идеале создание МФЦ должно приводить к оптимизации численности госслужащих и улучшению качества оказания госуслуг. Причём главная цель - именно вторая. Разумеется, при этом количество людей, выполнявших эту работу в штате госорганов, должно уменьшиться. Но одно из условий качественной работы МФЦ - это некий «гипермаркет услуг» (увы, это определение уже набило оскомину). Множество различных ведомств предоставляет через центры большое количество услуг. Причем там же находятся банки, через которые все это можно оплатить, можно позвонить по стационарному телефону, сделать ксерокопии необходимых документов, оставить в детской комнате ребенка.
Речь идёт о создании комфортного места, куда можно прийти с любым запросом к властным структурам. Сейчас речь идёт об их массовом создании, причём в каждом центре должно оказываться минимум 150 услуг. При этом человек не должен даже знать, к какому уровню власти относится та или иная услуга: федеральная она, региональная, муниципальная - это неважно. Человек приходит в МФЦ, нажимает на кнопку на киоске электронной очереди...
- Получает свой номер, который потом высвечивается на табло, когда его очередь подходит.
- Или номер окна, к которому надо подойти. И обслуживается по установленному стандарту: в установленное время обслуживания, с установленным уровнем дружелюбия по отношению к нему, с установленной тщательностью проработки вопроса.
А задача сокращать количество чиновников перед нами не стояла. Более того, создание центров рассматривалось как некая альтернатива: человек при желании может пойти со своим вопросом непосредственно к чиновнику, если ему необходим личный контакт с людьми, принимающими решение. Если же он боится органов власти, а в России много людей, которые боятся общаться с чиновниками (такой у нас сложился менталитет, что люди не хотят никогда в жизни иметь с ними никаких дел), то им проще прийти в МФЦ.
- Скажу честно: я понимаю этих людей. Три года назад мне пришлось менять квартиру (как это принято сейчас, продавать свою и покупать новую). В связи с этим мне довелось посетить энное количество различных учреждений, где для получения той или иной бумаги требуется обязательное присутствие самого совершающего сделку гражданина. При этом я в различных конторах не встретил ни одного хама. Но, чем больше мне улыбались сотрудники этих ведомств, чем больше они мне старались помочь, тем более безрадостной выглядела картина общения человека с государством: их хорошее отношение к посетителю только подчеркивало весь ужас нашей бюрократической системы.
Так мои попытки заполнить многостраничную декларацию на право налогового вычета закончились тем, что девушка-инспектор взяла чистый бланк, простой карандаш и вписала в несколько граф цифры, которые должен был вписать туда я. Мне оставалось только обвести это своей ручкой. Но откуда, согласно какой неведомой мне инструкции, она взяла эти цифры, я не пойму до сих пор: никакими вычислениями (а они должны были получиться из сложения и деления сумм, указанных в справке с места моей работы) я получить их не смог.
И это - после полутора часов стояния в очереди, когда такие же, как ты, посетители теребят и тебя, и сидящего за окошком служащего и требуют делать все поскорее.
Ну как простому человеку не бояться госконтор?
- Вот поэтому и создавались иные каналы обращения к чиновникам: через МФЦ, через портал госуслуг.
Ещё одна причина, как я это понимаю, почему решено было создавать МФЦ, - одним из условий перехода на новый уровень качества оказания госуслуг был признан определенный стандарт комфортности. Причём это - довольно простой стандарт: чистое проветриваемое помещение, соответствующее санитарным нормам и нормам пожарной безопасности. С кондиционером в жару и обогревателем в холод. С вешалками для одежды и графинами для воды. С ручками и стендами. С удобными сиденьями и пандусами для инвалидов, и так далее, и так далее.
Крупные федеральные ведомства типа Росреестра ещё могли себе позволить получить на это бюджетные средства.
- Поскольку Росреестр был одной из контор, куда я вынужден был прийти, скажу свои впечатления: та толпа людей, которая вынуждена посетить это учреждение, явно превышала возможности сотрудников всех обслужить. Это было просто неподъёмно.
- Так у нас спрос на услуги Росреестра растёт с каждым годом.
- Почему?
- Увеличивается количество сделок. Увеличивается, например, количество вовлекаемых в оборот земельных участков. А на все надо регистрировать права, так что сделок с регистрацией прав все больше и больше.
Есть проблемы с тем, что в 90-е годы эти участки неправильно ставились на учёт. Есть клубок проблем, связанных именно с этим.
Но дело в другом: когда ставился вопрос, что делать с улучшением качества госуслуг, выяснилось, что проводить в каждом ведомстве хороший ремонт - дорого. И создание МФЦ было выходом их такой ситуации.
Так было принято решение. А там уже пошли разные вариации: где-то решали, что МФЦ будет оказывать услуги только гражданам, а представителями бизнеса будут заниматься другие люди. Бизнесу, вроде бы, комфортные условия приема не нужны - главное для него, чтобы всё происходило быстрее: время - деньги.
Была еще одна модель: переводить в МФЦ и граждан, и предпринимателей, но только в стандартных случаях, которые можно передать для исполнения специалистам МФЦ. Если речь идет, например, о предоставлении субсидий на оплату ЖКХ - это одно дело. А сложные случаи должны рассматривать только органы власти.
Когда мы начинали проект в Новгородской области и искали у чиновников мотивацию - зачем им это надо, на них подействовало то, что очереди, стоящие у них в коридорах, чтобы решить стандартные вопросы, будут переведены в МФЦ. К вам же люди будут приходить только в сложных случаях, когда надо принимать непростые решения. И на эти случаи у вас будет больше времени. Такова была одна из мотиваций, нашедших у чиновников поддержку.
- Но почему все же создание МФЦ не приводит к сокращению количества чиновников?
- Мы подняли планку стандарта оказания услуг и должны её держать. А для этого необходимы ресурсы, в том числе и человеческие. Поэтому к вопросу сокращения чиновников нужно подходить очень осторожно. Если мы сможем обеспечить новый стандарт качества за счет внедрения новых технологий или передачи части услуг на аутосорсинг, то тогда пожалуйста.
- То есть пока о сокращении армии бюрократов речь не идёт?
- Мы к этому идёт, но делается всё не так быстро.
- Хорошо, оставим эту тему. А те, кто начинал создавать систему МФЦ, следят за ее развитием? Как работают центры в Новгородской области?
- Мы создали систему отслеживания процесса создания МФЦ. При этом мы ориентировались на опыт лучших зарубежных проектов по созданию «супермаркетов услуг». Хотя, надо сказать, мы пришли в проект уже со своей идеологией. Минэкономразвития хотело охватить сетью центров в первую очередь крупные города, чтобы охватить большие массы граждан. Мы же заявили, что начнем эксперимент в небольшом поселке: тогда ведь не было никакой нормативной базы, и мы хотели поставить как раз небольшой опыт, чтобы потом его результаты распространить.
Мы провели обследование (в частности уличные опросы) и поняли, что людям нужны такие центры. И мы начали с Крестецкого района, где немного жителей, где нет гигантских очередей, где основные вопросы связаны с земельными отношениями. Там как раз вводилось в оборот много земельных участков, и для людей вопросы их оформления представляли различные затруднения. Тем более, что правила землевладения все время менялись.
И вот мы начали там свой эксперимент. Очень быстро появился спрос на услуги МФЦ, и сотрудники центров начали смотреть: решение каких еще проблем граждан они могут взять на себя. Правда, в период кризиса интерес к этому несколько угас, но затем создание МФЦ возобновилось. Новгородские власти, используя наши наработки, начали создавать центры во всех районах области. И по целому ряду центров мы видим значительный прогресс, растет спрос у населения на услуги МФЦ, расширяется ассортимент этих услуг. И сейчас уже сами центры развиваются, перерастая те рамки, которые были нами для них спроектированы.
- Значит, ряд региональных центров выходит за предусмотренные вами рамки.
- Да, другие районы области перенимают лучший опыт. И они берут вещи, которые мы, например, в свой эксперимент не закладывали. Они хотят улучшить стандарт комфортности обслуживания и другие параметры своей работы.
Мы за ними наблюдаем и видим, что динамика пока положительная.
Причем органы власти поступили мудро: они не стали каждый год заказывать нам исследование каждого нового МФЦ. Они взяли наши наработки и распространили их на все районы области. И это правильно.
- А Вы наблюдаете за работой МФЦ в других областях?
- Да, мы наблюдаем за тем, что происходит в других регионах.
- И как?
- Везде по-разному. Где-то центры с хорошими помещениями, разрекламированные при открытии, стоят практически пустые и не развиваются. А другие МФЦ в это время развиваются очень активно.
Понимаете, их создано по России уже более трехсот. Уже накоплен серьезный опыт. Уже понятны многие проблемы, встающие перед ними. Пора выходить на некую аккредитацию. Нужно аккредитовывать их на предмет - являются они МФЦ или не являются.
Необходимо проверять качество услуг, которое должно быть, как минимум, не хуже, чем в органах власти, иначе все просто бессмысленно. Центры должны, я считаю, работать в выходные, чтобы быть более доступными для людей. Люди, которым необходима помощь МФЦ, должны иметь возможность прийти туда в любой день.
У нас в госструктурах часто бывает, допустим, два приёмных дня в неделю. В МФЦ такого быть не должно. А на портал госуслуг доступ должен быть круглосуточным.
- Ну, порталу-то что мешает? Там сервер стоит, он кушать не просит и отдыхать - тоже.
- Он требует, чтобы время от времени проводились определенные профилактические работы.
Но, если вернуться к нашему основному вопросу, то МЭР делало по этому поводу доклад, и там опыт работы МФЦ был оценен положительно. Причем эффективность работы они оценивают с точки зрения того, сколько человеко-часов экономится при обращении в центры. И, если перевести все в деньги, получается достаточно приличная сумма.
К тому же некоторые уважаемые нами компании проводили опросы, показывавшие, что это - востребованная услуга.
- Вы знаете, я общался с одним интернет-знакомым, который написал, что впервые в жизни прибег у себя в Питере к услугам МФЦ и остался очень доволен: на все про все у него ушло минут семь.
Но у меня вопрос другой. К 2013-му году МФЦ должны быть в каждом районе страны. А зачем?
- В ряде случаев я не знаю, зачем это надо. На Таймыре, например, или на Чукотке. Я думаю, что должно быть введено ограничение по численности жителей района или населенного пункта. Если жителей мало, то, может быть, надо открывать один МФЦ, допустим, на два соседних района.
Но у нас поставлена задача добиться до 1 июля этого года положения, при котором гражданам не нужно нести в один орган власти справку из другого органа власти. И такая задача требует развертывания мощной инфраструктуры, чем сейчас занимается Ростелеком. Если такая инфраструктура будет развернута, вопрос о создании МФЦ во многих случаях резко упростится.
Хотя я считаю, что для населенных пунктов с тысячей жителей МФЦ создавать незачем. Я думаю, что минимумом для центра должно быть население в 5000 человек.
Но, надо сказать, раньше была идея «мобильных МФЦ». Допустим, в районах той же Новгородской области есть районный центр и села, где нет никаких органов власти, кроме местной самого низшего уровня. И жители этих сел приезжают за необходимыми бумагами в районный центр, а то и в Великий Новгород. И идея заключалась в том, что МФЦ создается в областном городе, но имеет филиалы в райцентрах и мобильные группы, которые по определенному графику объезжают район.
- Напоследок хотелось бы услышать некую общую оценку всего, что происходит с МФЦ.
- Если говорить о моей личной оценке, то МФЦ не доказали еще своей эффективности как института, который может заменять органы власти. Несмотря на то, что они являются законным посредником между гражданином органами государственной власти, они зависимы от последних. Они находятся на некоем бюджетном поводке, который можно приспустить, а можно и натянуть.
В свое время мы рассматривали альтернативный вариант создания МФЦ, когда помещения, компьютеры, информационная система являются государственными, а команда работающих там людей - коммерческая. Это может быть, например, компания, обслуживающая какой-нибудь банк. Объявляется конкурс на год обслуживания населения на определенных условиях. В команде должны быть специалисты по определенному перечню вопросов. И эта команда выбирается на публичном открытом конкурсе для работы один год.
Для них создаются определенные стандарты качества. Если они выполняются, то им по контракту перечисляются деньги.
- Но платит всё равно бюджет.
- Да, платим мы все из наших налогов. Но при этих условиях можно в любой момент разорвать контракт, если услуги оказываются не на должном уровне. Можно на следующий год сделать другой выбор. А можно продлить контракт ещё на год, если работа данной команды всех устраивает. Можно, наконец, сделать доходы членов команды зависимыми от результата их работы, разделив контрактные платежи на зарплату и бонусный фонд.
Но, насколько я знаю, этот вариант пока не применяется.
- В процессе беседы была обронена фраза о платных дополнительных услугах. Что это?
- Это услуги по ксерокопированию, набору текста на компьютере. Если вы оставляете ребенка в детской комнате, где с ним занимается, допустим, психолог, то за это тоже нужно заплатить какую-то небольшую плату. Кроме того часть государственных услуг платная: услуги БТИ или кадастровых инженеров - это коммерческие услуги, как и услуги нотариуса. Услуги находящегося при МФЦ некоего филиала банка, который принимает оплату госпошлины.
А мы считаем, что все дополнительные услуги тоже должны быть в МФЦ, чтобы гражданин не бегал сам в БТИ, к нотариусу или кадастровому инженеру.
- И самое последнее. По словам неких депутатов Госдумы, МФЦ - это средство борьбы с коррупцией, средство устранения чиновничьих кормушек. А не станут ли центры новыми кормушками?
- Риск такой есть. Когда мы создавали МФЦ, одной из причин противодействия нам чиновников было то, что они теряют контакт с заявителем. Но ведь при желании контакт всегда можно найти: посмотреть в заявке контактный телефон, позвонить, назначить встречу, объяснить, что вопрос сложный и так далее. Поэтому и была у многих чиновников мотивация вывести в МФЦ только простые услуги простых граждан, с которых ничего не возьмешь, а сложные случаи с бизнесом оставить себе.
Это - одна сторона дела. Другая сторона - что делать, чтобы работники МФЦ не стали новыми коррупционерами. Прежде всего, они должны нести такую же ответственность за некачественное оказание услуг, какая существует для чиновников. Может быть она должна быть даже более строгой. Но это - создание кнута. А о прянике я уже говорил - бонусная система вознаграждения.
Однако риск того, что при общем нашем уровне коррупции что-то подобное начнёт происходить и в МФЦ, безусловно, есть.